Chương 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm văn bản Văn bản nói chung là một loại phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ.
Văn bản được hình thành trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Tùy theo lĩnh vực cụ thể mà văn bản có nội dung khác nhau và được thể hiện bằng các hình thức khác nhau. Thường đó là tập hợp của các câu có tính trọn vẹn về nội dung và hoàn chỉnh về thể thức, có tính liên kết chặt chẽ và hướng tới một mục đích nhất định. Trong cuốn “ Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý Nhà nước” của Tác giả Bùi Khắc Việt do Nhà xuất bản khoa học xã hội ấn hành năm 1997 có trình bày khái niệm về văn bản như sau: ” Văn bản là sản phẩm của lời nói, thể hiện bằng hình thức viết.
Tuy nhiên văn bản không phải đơn thuần là tổng số từ ngữ, những lời nói trên giấy mà là kết quả tổ chức có ý thức của quá trình của quá trình, nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó”. [50;10] Dưới góc độ ngôn ngữ học, Lê A và Đinh Thanh Huệ đã định nghĩa văn bản như sau: “Văn bản là sản phẩm lời nói ở dạng chữ viết của hoạt động giao tiếp mang tính hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung nhằm đạt tới một hoặc một số giao tiếp nào đó” [18; 139] Trong cuốn Tiếng Việt thực hành của nhóm tác giả Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân đề cập” Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là ở dạng viết “.[25; 15] Xem xét dưới góc độ hành chính học, trong sách Lý luận và phương pháp công tác văn thư, tác giả Vương Đình Quyền nhận định” Văn bản là 10 Luan van khái niệm dùng để chỉ công văn giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan tổ chức” [40;57], còn dưới góc độ văn bản học thì ” Văn bản được hiểu là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngôn ngữ nhất định” [40; 56] Như vậy, theo nghĩa chung nhất thì văn bản là một loại phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin. Thông tin trong văn bản là thông tin về các sự vật, hiện tượng, sự kiện sản sinh trong quá trình tự nhiên và xã hội. Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước Theo nghĩa chung nhất Văn bản quản lý Nhà nước là những văn bản dó các cơ quan Nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức luật định, mang tính quyền lực và làm phát sinh các trách nhiệm pháp lý trong quá trình thực hiện.
Trong sách” Soạn thảo và xử lý văn bản trong công tác của cán bộ lãnh đạo” của Tác giả Nguyễn Văn Thâm đã đưa ra khái niệm” Văn bản quản lý Nhà nước là văn bản thể hiện ý chí, mệnh lệnh của cơ quan Nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Văn bản quản lý Nhà nước do cơ quan Nhà nước ban hành và sửa đổi theo Luật định” [46;26] Tác giả Vương Đình Quyền đề cập đến khái niệm Văn bản quản lý Nhà nước trong cuốn Lý luận và phương pháp công tác văn thư như sau” Văn bản quản lý Nhà nước là văn bản mà các cơ quan Nhà nước dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định”. [40;58] Như vậy, có nhiều cách nhìn nhận khác nhau về khái niệm này.
Trong phạm vi khóa luận, Văn bản quản lý Nhà nước được hiểu theo nghĩa chung nhất như đã trình bày ở trên. Khái niệm văn bản hành chính Trong cuốn Phương pháp soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, tác giả Nguyễn Minh Phương nhận định: “Văn bản hành chính là những loại văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để trao đổi, giải quyết, đề nghị, phản ánh một vấn đề, một công việc nào đó theo quy định của pháp luật”. [36;7] Tác giả Ngô Sỹ Trung khái quát khái niệm này trong cuốn Soạn thảo vản bản hành chính (2015) như sau: “ Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội”. [48;6] Như vậy có thể hiểu văn bản hành chính là văn bản mang tính thông tin dùng để ghi chép, truyền đạt quyết định quản lý và các thông tin cần thiết khác cho hoạt động quản lý theo đúng thẩm quyền, thể thức và thủ tục luật định.
Nói cách khác, văn bản hành chính là phương tiện quan trọng để đảm bảo thông tin trong quản lý và nó phản ánh kết quả của hoạt động quản lý, đồng thời nó truyền đạt ý chí, mệnh lệnh của cấp trên đối với cấp dưới thuộc phạm vi quản lý. Văn bản hành chính là thông tin giao dịch chính thức giữa các cơ quan tổ chức với nhau hoặc giữa cơ quan tổ chức với công dân. Văn bản hành chính gồm có 2 loại: - Văn bản hành chính cá biệt: Là phương tiện thể hiện quyết định quản lý do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm quyết định các vấn đề cụ thể của cơ quan. Các văn bản hành chính cá biệt thường gặp là: Quyết định bổ nhiệm, quyết định nâng bậc lương… - Văn bản hành chính thông thường là những văn bản có nội dung chứa đựng các thông tin mang tính chất điều hành hành chính trong các cơ quan Nhà nước như văn bản hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, báo cáo tình hình, trao đổi công việc, theo dõi tình hình thực hiện công việc.
12 Luan van Văn bản hành chính thông thường gồm 2 loại chính: + Văn bản có tên loại: Quyết định, quy chế, thông báo, quy định, nội quy, hướng dẫn, đề án, báo cáo, chương trình, kế hoạch, biên bản, tờ trình, hợp đồng, các loại giấy( giấy giới thiêu, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy ủy quyền)…, các loại phiếu( phiếu khảo sát, phiếu gửi, phiếu trình) + Văn bản không có tên loại: Công văn 1. Các chức năng của Văn bản 1. Chức năng pháp lý Văn bản là phương tiện ghi chép và truyền đạt các văn bản quy phạm pháp luật và để điều tiết các mối quan hệ xã hội bằng hệ thống luật pháp đã được văn bản hóa, tạo điều kiện phổ biến rộng rãi, đầy đủ, chính xác việc thực thi pháp luật một cách đúng đắn, nghiêm minh và thống nhất. Các thông tin về pháp luật, các quy định của Nhà nước, mối quan hệ và trách nhiệm pháp lý của các cơ quan đều được thể hiện bằng văn bản.
Do vậy văn bản là công cụ được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đồng thời cũng là tiếng nói chính thức của cơ quan đó, được thể hiện bằng dấu của cơ quan và chữ ký của người có thẩm quyền. Đó là những bằng chứng đảm bảo cho văn bản ban hành có giá trị pháp lý, tức là có hiệu lực thi hành và trong một số trường hợp có thể dùng làm căn cứ để giải quyết mâu thuẫn, truy cứu trách nhiệm. Chức năng thông tin Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản, vì trong quá trình quản lý, điều hành và các hoạt động khác của cơ quan, tổ chức thì văn bản là phương tiện truyền tải thông tin quan trọng nhất và phổ biến nhất. Các thông tin văn bản cung cấp có thể là: - Thông tin về đường lối của Đảng, các chính sách, pháp luật của Nhà nước liên quan đến mục tiêu, chức năng nhiệm vụ của cơ quan 13 Luan van - Các thông tin quản lý trong nội bộ tổ chức - Các quyết định quản lý giữa các cơ quan với nhau, hoặc giữa các bộ phận trong cơ quan - Thông tin về các mặt hoạt động của cơ quan.
- Thông tin bằng văn bản là thông tin có độ chính xác, tin cậy cao nhất. Chức năng quản lý Văn bản là phương tiện hữu hiệu trong việc truyền đạt các quyết định quản lý cho cấp dưới một cách thuận lợi và chính xác. Trong công tác quản lý, văn bản được sử dụng vào nhiều mục đích quan trọng như: Truyền đạt các quyết định quản lý, hướng dẫn, đôn đốc thực hiện công việc; báo cáo tình hình lên cấp trên, liên hệ, trao đổi công việc với các cơ quan khác. Trong đó khâu quan trọng nhất là truyền đạt các quyết định quản lý như triển khai các nội dung của chủ trương, chính sách, kế hoạch… Các thông tin trong văn bản sẽ làm cơ sở để tổ chức quản lý các hoạt động của cơ quan, tiến hành kiểm tra đôn đốc cũng như đánh giá hiệu quả công việc đồng thời là cơ sở pháp lý để đề ra các quy định đảm bảo tính hiệu quả và tính luật.
Những yêu cầu đối với công tác soạn thảo và ban hành văn bản 1. Yêu cầu về thẩm quyền Mỗi cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và phát triển đều phải thực hiện hoạt động hành chính trong nội bộ và với cơ quan tổ chức khác, và các thông tin đó phải được văn bản hóa. Văn bản ban hành phải đảm bảo đúng thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về nội dung: Văn bản phải đảm bảo phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành theo đúng với văn bản quy 14 Luan van định; không có sự chồng chéo, mâu thuẫn chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, bộ phận, cá nhân.
Thẩm quyền về hình thức: Văn bản được ban hành đúng thể loại văn bản được quy định với từng loại cơ quan, cá nhân. Yêu cầu về nội dung Nội dung văn bản là thành phần quan trọng nhất của văn bản. Mỗi loại hình văn bản có nội dung khác nhau song đều phải đảm bảo các yêu cầu cũng như mục đích ban hành, phải đảm bảo phù hợp với chủ trương, quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, nhất là đối với văn bản Quy phạm pháp luật( QPPL) ban hành phải đúng thẩm quyền, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL, đảm bảo tính thực tiễn, tính lịch sử. - Nội dung văn bản ban hành phải có tính mục đích.