CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ðỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Cơ sở lý luận chính sách ñất ñai, quy hoạch và quản lý sử dụng ñất 1.1 Một số khái niệm cơ bản 1. ðất ñai ñược coi là vật thể thiên nhiên (Nguyễn ðức Khiển, 2003) [28]; là một phạm vi không gian, như một vật mang những giá trị theo ý niệm của con người; theo cách ñịnh nghĩa này, ñất ñai thường gắn với một giá trị kinh tế ñược thể hiện bằng giá tiền trên một ñơn vị diện tích ñất ñai khi có sự chuyển quyền sở hữu. Ngoài ra, quan hệ ñất ñai là những quan hệ liên quan ñến vấn ñề sở hữu và sử dụng ñất (Hội khoa học kinh tế Việt Nam, 2000) [21]. Như vậy, ñất ñai có thể coi là những tài nguyên sinh thái và tài nguyên kinh tế, xã hội của một tổng thể vật chất ñể tồn tại và phát triển.2 Quản lý ñất ñai (Land management) Quản lý ñất ñai là các hoạt ñộng gắn liền với quản lý ñối với ñất ñai mà ñất ñược coi như một nguồn tài nguyên cả về ý nghĩa môi trường và kinh tế (Ngân hàng thế giới, 2011) [32].
Quản lý ñất ñai là một ngành khoa học có truyền thống lâu ñời và ngày nay càng có vai trò quan trọng, mang tính liên tục theo thời gian và không gian, ñồng thời nó cũng mang tính ñịa phương và giai ñoạn. Hành chính ñất ñai (Land administration) là việc xác nhận, lưu trữ ñối tượng sở hữu ñất ñai và quyền khác trên ñất. Phân phối ñất ñai (Land distribution) là Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp …………………………. 5 sự phân phối ñất ñai của Nhà nước nhằm mục ñích công cộng hoặc cá nhân ñảm bảo công bằng và minh bạch (Royal Government, 2002b) [64].
Trên thực tế, khi thực hiện mục tiêu quản lý ñất ñai thì các Nhà nước cần phải xây dựng một hệ thống các văn bản pháp luật và hệ thống cơ quan quản lý ñất ñai từ Trung ương ñến ñịa phương với việc phân ñịnh chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn tương ñối rõ ràng nhằm thực thi có hiệu quả các công việc quản lý Nhà nước theo sự phân cấp.3 Quy hoạch (Planning) Quy hoạch là việc nghiên cứu, ñánh giá một cách hệ thống những dự kiến, ñịnh hướng hành ñộng nhằm ñạt ñược các mục ñích và mục tiêu cụ thể (Pertxik E. Quy hoạch gắn liền với các biện pháp quản lý, cả không gian phân bố và chiến lược phát triển cho các hoạt ñộng sản xuất cũng như tổ chức xã hội. Khái niệm quy hoạch có thể nghiên cứu theo các mức ñộ: Quy hoạch sử dụng ñất, quy hoạch vùng, quy hoạch môi trường. Quy hoạch sử dụng ñất tập trung vào việc lựa chọn các loại hình sử dụng ñất; quy hoạch vùng tập trung vào việc nghiên cứu thiết kế sơ ñồ phân bổ của các ñối tượng kinh tế - xã hội (Nguyễn Văn Tuyên, 1998) [51], (David Dent, 1990) [54]; còn quy hoạch môi trường lấy việc giải quyết các vấn ñề môi trường và phát triển làm mục tiêu chủ yếu (Lưu ðức Hải, Nguyễn Ngọc Sinh, 2000) [18].
Hiện nay, từ “quy hoạch” ñược dùng rộng rãi ở nhiều ngành và lĩnh vực, nhiều khi có sự nhầm lẫn trong cách hiểu giữa từ “quy hoạch” và “kế hoạch”. Có thể hiểu “quy hoạch” là sự bố trí sắp xếp công việc theo không gian còn “kế hoạch” là sự bố trí sắp xếp công việc theo thời gian (Võ Kim Cương, 2010) [13]. Tuy nhiên trong quy hoạch có kế hoạch, ñó là có phân giai ñoạn thực hiện quy hoạch; trong kế hoạch có quy hoạch, ñó là có ñịa ñiểm thực hiện các công việc. Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ………………………….4 Sử dụng ñất (Land use) Sử dụng ñất là hệ thống các biện pháp ñiều hoà mối quan hệ người và ñất trong tổ hợp các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác với môi trường.
Căn cứ vào nhu cầu của thị trường sẽ phát hiện, quyết ñịnh phương hướng chung và mục tiêu sử dụng hợp lý, nhất là tài nguyên ñất ñai, phát huy tối ña công dụng của ñất ñai nhằm ñạt tới hiệu ích của sinh thái, kinh tế và xã hội cao nhất (Henry D. Vì vậy, sử dụng ñất thuộc vào phạm trù hoạt ñộng kinh tế của nhân loại. Loại hình sử dụng ñất là bức tranh mô tả thực trạng sử dụng ñất của một vùng ñất ñối với những phương thức quản lý sản xuất trong các ñiều kiện kinh tế xã hội và kỹ thuật ñược xác ñịnh (ðào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [45]. Sử dụng ñất bền vững là sản xuất kết hợp với bảo tồn (Ngân hàng thế giới, 2011) [32].
Trong mỗi phương thức sản xuất xã hội nhất ñịnh, việc sử dụng ñất theo yêu cầu của sản xuất và ñời sống cần căn cứ vào các thuộc tính tự nhiên của ñất ñai. Với ý nghĩa là nhân tố của sức sản xuất, các nhiệm vụ và nội dung sử dụng ñất ñược thể hiện trên 4 mặt sau: 1) Sử dụng ñất hợp lý về không gian, hình thành hiệu quả kinh tế không gian sử dụng ñất. Sử dụng ñất hợp lý là một bộ phận quan trọng hợp thành chiến lược phát triển nông nghiệp bền vững. 2) Phân phối hợp lý cơ cấu ñất trên diện tích ñất ñược sử dụng.
3) Quy mô sử dụng ñất có sự tập trung thích hợp, hình thành quy mô kinh tế sử dụng ñất. 4) Giữ mật ñộ sử dụng ñất ñai thích hợp, hình thành sử dụng ñất một cách kinh tế, tập trung, thâm canh. Như vậy, cùng với sự phát triển của xã hội, quá trình sử dụng ñất, mô tả các thuộc tính của ñất, thống kê ñánh giá ñất ngày càng ñược tiến hành có tổ chức hơn và bằng những phương pháp hiện ñại hơn. Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ………………………….2 Chính sách ñất ñai (Land Policy) 1.1 Khái niệm về Chính sách ñất ñai Chính sách: Từ “Chính sách” cũng có thể hiểu theo kiểu: chính sách = chính + sách.
Sách là ñối sách, cách ứng xử, theo nghĩa các từ như “Phương sách”, “Sách lược”; còn Chính là chính trị, chính quyền. Như vậy, chính sách là cách ứng xử, cách xử lý các vấn ñề do một tổ chức chính trị ñưa ra (sau này mở rộng cho mọi tổ chức khác kể cả doanh nghiệp hay cá nhân). Hơn nữa, chính sách cũng có nghĩa là kế hoạch hành ñộng, sự trình bày những ý tưởng v.v… do một chính phủ, ðảng chính trị, tổ chức, doanh nghiệp v.v…ñưa ra hoặc áp dụng (Võ Kim Cương, 2010) [13]. Chính sách ñất ñai là hệ thống các nguyên tắc, pháp lý, kinh tế xã hội xác ñịnh việc quản lý và sử dụng ñất, cùng những lợi ích thu ñược từ ñất ñảm bảo công bằng giữa khai thác, sử dụng và bảo vệ ñất cho sự phát triển bền vững của nhân loại (ðỗ Hậu, Nguyễn ðình Bồng, 2005) [20].
Dù theo cơ chế kinh tế thị trường hay thị trường ñịnh hướng XHCN, Chính phủ cần xây dựng cơ chế quản lý ñất ñai, bất ñộng sản sao cho giảm các hạn chế ñối với việc tiếp cận sử dụng ñất và tăng khả năng linh hoạt của Chính phủ trong việc quản lý vĩ mô và vi mô. Cơ chế cần xác ñịnh rõ các ñối tượng Nhà nước cần quản lý (bất ñộng sản công, bất ñộng sản chung, bất ñộng sản tư) và những ñối tượng không cần quản lý (tiếp cận mở) ñể cho phép thị trường tạo ra và mua bán hàng hóa liên quan ñến ñất ñai, sở hữu và các cơ hội khác.2 ðổi mới chính sách ñất ñai Quá trình ñổi mới của hệ thống chính sách ñất ñai ñã tạo cơ sở pháp lý, công cụ quản lý Nhà nước và các chính sách mới ñối với nhiều lĩnh vực hoạt ñộng kinh tế - xã hội liên quan ñến ñất ñai của các nước trên thế giới. Hệ thống ñó góp phần giải quyết hàng loạt vấn ñề cấp bách về ñất ñai trên phạm vị rộng lớn và về cơ bản phù hợp dần với quan hệ sở hữu và sử dụng ñất trong Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp …………………………. 8 ñiều kiện nền kinh tế thị trường.
Qua ñánh giá một cách tổng quát có thể nói sự vận ñộng, ñổi mới của hệ thống chính sách về ñất ñai thời gian qua ñã có tác dụng quan trọng trong việc giải phóng năng lực sản xuất của hàng triệu lao ñộng và ñất ñai, làm cho nguồn lực ñất ñược sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả hơn và ñang từng bước tạo lập ñịnh hướng thị trường quyền sở hữu ñất ñai và bất ñộng sản gắn với các quyền khác của cộng ñồng (Nguyễn Văn Sửu, 2010) [43], (Tổng cục Quản lý ñất ñai, 2011) [48]. Tuy nhiên ñến nay, với sự phát triển mạnh mẽ theo nền kinh tế thị trường tự do, với yêu cầu ñáp ứng ñầy ñủ kịp thời những ñòi hỏi của quá trình ñẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện ñại hóa ñất nước, thì hệ thống chính sách ñất ñai của các nước còn tỏ ra nhiều bất cập, chưa ñáp ứng ñược những yêu cầu thực tiễn và ñang hoạt ñộng một cách phức tạp. Lịch sử quan hệ ñất ñai trong thời kỳ công nghiệp hóa tuy có những nét ñặc thù ở từng quốc gia nhưng ñều theo những xu hướng chung có tính khách quan phản ánh sự phát triển của lực lượng sản xuất và trình ñộ văn minh của xã hội. Những hạn chế của hệ thống luật pháp và chính sách ñất ñai ñã ảnh hưởng lớn ñến việc ñiều chỉnh các quan hệ ñất ñai và thực tế là công tác quản lý và sử dụng ñất ñai hiện tại còn hạn chế, yếu kém và nhiều bức xúc.
Tiềm năng ñất ñai chưa ñược phát huy tốt, ñất ñai chưa ñược chuyển dịch sử dụng hợp lý, hiệu quả sử dụng còn thấp. Nhìn chung, trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện ñại hóa ñất nước ñể chuyển ñổi nền nông nghiệp từ sản xuất tự cấp, tự túc sang nền sản xuất nông sản hàng hóa, các nước tư bản chủ nghĩa ñều ñề ra chủ trương và biện pháp thay ñổi hình thức sở hữu và sử dụng ruộng ñất theo hướng chế ñộ tư bản hóa. Như vậy, những biến ñộng phức tạp của tình hình quản lý ñất ñai trong ñiều kiện hiện nay, ñòi hỏi các quốc gia cấp thiết phải có những chính sách ñất ñai ñổi mới nhất ñịnh. Trong ñó, cần phải hoàn thiện chính sách ñất ñai: 1) Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận án tiến sĩ khoa học nông nghiệp ………………………….
9 Phát triển lực lượng sản xuất, ñẩy mạnh công nghiệp hóa. 2) Phát triển kinh tế thị trường tự do và hội nhập kinh tế quốc tế.