Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật luôn giữ vai trò then chốt trong tiến trình củng cố bộ máy nhà nước và quản lý xã hội tại Việt Nam. Khóa luận xuất phát từ nguồn gốc tư tưởng pháp lý của Chủ tịch Hồ Chí Minh, khởi đầu từ bản Yêu sách của nhân dân An Nam gửi tới Hội nghị Véc-xai năm 1919 với yêu cầu lập hiến, lập pháp tiến bộ: "Bảy xin Hiến pháp ban hành / Trăm điều phải có thần linh pháp quyền". Trong bối cảnh đổi mới tổ chức bộ máy và cải cách tư pháp hiện nay, Đảng Cộng sản Việt Nam tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII và Nghị quyết số 27-NQ/TW Hội nghị Trung ương 6 khóa XIII đã xác định nhiệm vụ trọng tâm: "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả".
Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết quy phạm pháp luật là hình thức văn bản điển hình do cơ quan tập thể ban hành, có vai trò điều chỉnh các mối quan hệ xã hội quan trọng mang tính chất đặc thù hoặc cấp bách. Tuy nhiên, thực tiễn ban hành loại văn bản này đang bộc lộ nhiều điểm nghẽn: tình trạng ban hành trái thẩm quyền, nội dung không phù hợp với văn bản cấp trên, sai sót về thể thức kỹ thuật trình bày, vi phạm trình tự, thủ tục luật định. Xuất phát từ yêu cầu khắc phục các hạn chế trên, tác giả thực hiện đề tài nhằm làm sáng tỏ cả phương diện lý luận lẫn thực tiễn thi hành.
Mục đích nghiên cứu của đề tài được cụ thể hóa thành ba nhiệm vụ nghiên cứu chính (được đánh số theo văn bản):
- Làm rõ các vấn đề lý luận về hoạt động ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật tại Việt Nam hiện nay, bao gồm khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền nội dung, quy trình ban hành năm bước và các yếu tố chính trị, kinh tế, hệ thống pháp luật tác động đến hoạt động này.
- Đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành quy trình ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền (từ trung ương đến địa phương), nhận diện các kết quả đạt được, chỉ ra những hạn chế và phân tích nguyên nhân của các tồn tại.
- Đề xuất các giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, tăng cường phối hợp cơ quan và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ công tác ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật trong thời gian tới.
Về đối tượng nghiên cứu, khóa luận tập trung vào hệ thống lý luận về nghị quyết, vai trò và quy trình ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật tại Việt Nam, đồng thời xem xét thực tiễn vận hành các cơ chế này. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát các cơ quan có thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật trong bộ máy nhà nước: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan ban hành nghị quyết liên tịch, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Hội đồng nhân dân ba cấp (tỉnh, huyện, xã). Phạm vi văn bản và thời gian nghiên cứu tập trung vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, trọng tâm là Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các nghị định hướng dẫn, cùng chuỗi dữ liệu thực tiễn từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV (2016–2021) đến khóa XV (tính đến kỳ họp thứ 6 năm 2023), Tòa án nhân dân tối cao giai đoạn 2016–2023 và thống kê ngành tư pháp các năm 2020–2021.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu được xây dựng trên cơ sở lý luận lập pháp và khoa học pháp lý thực định. Tác giả tổng hợp các định nghĩa học thuật về nghị quyết từ Từ điển tiếng Việt, Đại từ điển tiếng Việt và các công trình Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) cùng tác giả Nguyễn Hữu Quỳnh. Trên cơ sở đó, nghiên cứu xác lập bản chất pháp lý của nghị quyết quy phạm pháp luật theo Điều 2 và Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020): là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo nguyên tắc tập thể và biểu quyết theo đa số, áp dụng chung lặp đi lặp lại trên phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính xác định. Nghiên cứu cũng sử dụng khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) để phân định ranh giới giữa nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết áp dụng pháp luật.
Phương pháp luận chỉ đạo nghiên cứu là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, phân tích mối quan hệ hữu cơ giữa kiến trúc thượng tầng pháp lý với cơ sở hạ tầng kinh tế, gắn liền với đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam. Khóa luận phối hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Làm rõ các khái niệm, quy định pháp luật thực định và hệ thống hóa quy trình năm bước ban hành nghị quyết.
- Phương pháp so sánh và đối chiếu pháp lý: Chỉ ra sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản liên quan (như Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội).
- Phương pháp thống kê xã hội học pháp luật: Phân tích các chuỗi số liệu định lượng về số lượng văn bản ban hành qua các năm, tỷ lệ suy giảm văn bản ở địa phương và tỷ lệ lấy ý kiến các nhóm đối tượng chịu sự tác động.
Nguồn dữ liệu của khóa luận bao gồm: các văn bản luật thực định (Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sửa đổi năm 2020, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); số liệu thống kê chính thức tại Báo cáo kết quả xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp năm 2018, 2020, 2021; các Báo cáo tổng kết công tác nhiệm kỳ và công tác năm của Tòa án nhân dân tối cao (2020, 2021, 2022, 2023); dữ liệu các kỳ họp trên Cổng thông tin điện tử Quốc hội; cùng kết quả khảo sát từ Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam và các tài liệu bồi dưỡng cán bộ tư pháp.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Khái quát chung về ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Chương 1 hệ thống hóa khung lý luận nền tảng cho đề tài. Về khái niệm, tác giả chỉ rõ nghị quyết quy phạm pháp luật là loại văn bản đặc thù trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, mang năm đặc điểm cơ bản:
- Do các chủ thể có thẩm quyền được pháp luật quy định chặt chẽ ban hành;
- Thể hiện ý chí nhà nước nhằm tác động và điều chỉnh đối tượng quản lý;
- Luôn mang tính bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước;
- Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định nghiêm ngặt;
- Phải tuân thủ thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định pháp luật.
Khóa luận phân loại rõ thẩm quyền nội dung của từng chủ thể theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành:
- Quốc hội (khoản 2 Điều 15): Quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu chi ngân sách trung ương - địa phương; thực hiện thí điểm các chính sách mới chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng luật, nghị quyết; quy định tình trạng khẩn cấp, đại xá.
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội (khoản 2 Điều 16): Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; tạm ngưng, kéo dài hoặc bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; tổng động viên hoặc ban bố tình trạng khẩn cấp.
- Cơ quan ban hành nghị quyết liên tịch (Điều 18): Chi tiết các vấn đề được luật giao, hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân hoặc thống nhất thực hiện các vấn đề phức tạp, liên ngành giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
- Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 21): Hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết thực tiễn xét xử và giám đốc việc xét xử.
- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (Điều 27), cấp huyện và cấp xã (Điều 30): Quy định chi tiết điều khoản được giao; đề ra các chính sách, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng an ninh tại địa phương và biện pháp đặc thù phù hợp thực tế.
Quy trình ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật được chuẩn hóa qua năm giai đoạn nối tiếp nhau: (1) Lập đề nghị xây dựng nghị quyết (áp dụng đối với một số loại nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh); (2) Soạn thảo nghị quyết; (3) Thẩm định, thẩm tra dự thảo; (4) Trình cơ quan có thẩm quyền; (5) Xem xét, thông qua và công bố hoặc ký chứng thực ban hành. Tác giả cũng phân tích ba nhóm yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động ban hành: yếu tố chính trị (vai trò lãnh đạo toàn diện của Đảng), yếu tố kinh tế (quan hệ sản xuất và cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa) và yếu tố hệ thống pháp luật (tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản).
Chương 2: Thực trạng hoạt động ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Chương 2 tập trung phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật thông qua hệ thống số liệu thống kê cụ thể và nhận diện các bất cập trong quy trình ban hành.
| Cơ quan ban hành |
Giai đoạn / Năm |
Số lượng nghị quyết quy phạm pháp luật |
Ghi chú thống kê chi tiết |
| Quốc hội |
Khóa XIV (2016–2021) |
40 nghị quyết |
Kỳ 1: 01; Kỳ 2: 05; Kỳ 3: 05; Kỳ 4: 05; Kỳ 5: 01; Kỳ 6: 01; Kỳ 7: 04; Kỳ 8: 04; Kỳ 9: 08; Kỳ 10: 05 |
| Quốc hội |
Khóa XV (2021–2023) |
25 nghị quyết (tính đến kỳ họp 6) |
Kỳ 1: 01; Kỳ 2: 08; Kỳ 3: 02; Kỳ 4: 06; Kỳ 5: 04; Kỳ 6: 04 |
| UBTVQH |
Khóa XIV (2016–2021) |
23 nghị quyết |
Thực hiện nhiệm vụ thường trực của Quốc hội |
| Liên tịch |
2015 – 2023 |
05 nghị quyết |
Gồm NQLT 11/2016, NQLT 88/2016, NQLT 403/2017, NQLT 09/2021, NQLT 01/2023 |
| HĐTP TANDTC |
Nhiệm kỳ 2016–2020 |
24 nghị quyết |
Tăng 11 nghị quyết so với nhiệm kỳ 2011–2015 (2016: 04; 2017: 05; 2018: 05; 2019: 07; 2020: 03) |
| HĐTP TANDTC |
Nhiệm kỳ 2020–2025 |
06 nghị quyết (2021–2022) |
2021: 02 nghị quyết; 2022: 04 nghị quyết; năm 2023 nghiên cứu xây dựng 14 dự thảo |
Đối với chính quyền địa phương, số liệu thống kê phản ánh xu hướng tinh gọn mạnh mẽ số lượng văn bản cấp huyện và cấp xã nhằm giảm bớt tầng nấc trung gian không cần thiết:
| Cấp Hội đồng nhân dân |
Số lượng năm 2020 |
Số lượng năm 2021 |
Tỷ lệ biến động |
| HĐND cấp tỉnh |
1.297 |
811 |
Giảm 37,5% |
| HĐND cấp huyện |
614 |
308 |
Giảm 49,8% |
| HĐND cấp xã |
2.945 |
1.576 |
Giảm 46,5% |
| Tổng cộng các cấp |
4.856 |
2.695 |
Giảm 44,5% |
Về chất lượng, các nghị quyết của Quốc hội đã thể chế hóa hiệu quả cơ chế đặc thù cho các đô thị, tỉnh trọng điểm kinh tế như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh (Nghị quyết số 98/2023/QH15), Đà Nẵng, Hải Phòng, Nghệ An, Thừa Thiên Huế; Nghị quyết liên tịch số 403/2017 phát huy hiệu quả sau 5 năm thực hiện công tác giám sát, phản biện xã hội. Tuy nhiên, khóa luận bóc tách các hạn chế nghiêm trọng:
- Giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo: Còn loại trừ thủ tục lập đề nghị đối với một số nghị quyết đối nội, đối ngoại quan trọng, khiến dự thảo thiếu điểm tựa chính sách vững chắc; Ban soạn thảo chủ yếu cơ cấu cán bộ lãnh đạo quản lý nên thiếu thời gian trực tiếp nghiên cứu, công việc dồn cho chuyên viên, thiếu quy định phân định nhiệm vụ giữa Ban soạn thảo, Tổ biên tập và Cơ quan chủ trì.
- Công tác thẩm định và thẩm tra: Thẩm định của Bộ Tư pháp còn tiến hành khép kín trong phạm vi hẹp của nhóm chuyên môn, thành viên hội đồng tư vấn thường xuyên vắng mặt. Xuất hiện mâu thuẫn pháp luật giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (buộc đại diện cơ quan phải có mặt trực tiếp tại phiên họp thẩm tra) với Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội (cho phép gửi văn bản đóng góp ý kiến).
- Bất cập tại địa phương: Khảo sát cho thấy hoạt động lấy ý kiến mang nặng tính hình thức; cơ quan nhà nước là nhóm đối tượng được lấy ý kiến thường xuyên nhất (chiếm 97,6%), trong khi người dân cấp xã/phường hầu như không được tiếp cận dự thảo; ý kiến đóng góp chủ yếu dừng lại ở việc "nhất trí" hoặc phân chia công việc. Hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp mới dừng ở thể thức kỹ thuật, chưa đánh giá sâu tính khả thi và tác động kinh tế - xã hội. Tình trạng vi phạm kỷ cương quy trình vẫn diễn ra, điển hình như tại tỉnh Gia Lai có kỳ họp HĐND thông qua 3–4 nghị quyết nhưng chỉ có 1 dự thảo được Sở Tư pháp thẩm định, hoặc gửi nhầm bản thẩm định sang cơ quan khác.
Tác giả chỉ rõ nguyên nhân khách quan do mâu thuẫn từ Điều 31 đến Điều 49 của luật không quy định lập chương trình nghị quyết nhưng Điều 50 lại giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo chương trình gồm cả nghị quyết; thủ tục đánh giá tác động chính sách mới và phức tạp. Về chủ quan, nguyên nhân xuất phát từ sự thiếu phối hợp liên ngành, thiếu hụt chuyên gia soạn thảo chuyên nghiệp (cán bộ cấp xã hoạt động kiêm nhiệm), kinh phí bảo đảm cho khảo sát, hội thảo còn hạn chế và sự chênh lệch cơ sở vật chất giữa các vùng miền.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành nghị quyết ở Việt Nam hiện nay
Trên cơ sở các tồn tại đã chứng minh, Chương 3 đề xuất các nhóm giải pháp có tính ứng dụng cao:
- Hoàn thiện quy định pháp luật:
- Sửa đổi cơ cấu thành phần Ban soạn thảo: Thay vì quy định cứng nhắc thành viên phải là lãnh đạo quản lý, cần sửa luật theo hướng linh hoạt, ưu tiên lựa chọn những người có kinh nghiệm thực tiễn, thâm niên và năng lực chuyên sâu về kỹ thuật lập pháp.
- Hoàn thiện quy định lấy ý kiến: Quy định cơ chế bắt buộc các cơ quan trung ương phải tham vấn, lấy ý kiến từ các viện nghiên cứu, cơ sở đào tạo luật trọng điểm quốc gia đối với dự thảo nghị quyết, kèm theo định mức kinh phí chi trả tương xứng. Ở địa phương, cần sửa khoản 2 Điều 120 và khoản 2 Điều 133 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định rõ tiêu chí đối tượng chịu sự tác động bắt buộc phải tham vấn; đồng thời buộc các cơ quan nắm nguồn lực (như Sở Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Tài nguyên và Môi trường) phải có văn bản phản hồi cụ thể về mặt chuyên môn, chấm dứt tình trạng chỉ trả lời "đồng ý".
- Đổi mới thẩm định, thẩm tra: Bổ sung tiêu chí thẩm định "tính khả thi" của dự thảo nghị quyết vào khoản 3 Điều 121 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy định rõ phiên họp thẩm tra của các Ban Hội đồng nhân dân phải có mặt ít nhất 2/3 tổng số thành viên của Ban thì báo cáo thẩm tra mới có giá trị pháp lý.
- Tăng cường phối hợp cơ quan: Phát huy mối quan hệ phối hợp hai lần với Chính phủ (cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng và cho ý kiến đối với dự thảo trước khi trình Quốc hội); tăng cường phối hợp chặt chẽ với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong suốt tiến trình chỉnh lý dự thảo.
- Nâng cao nhận thức, trách nhiệm và bảo đảm nguồn lực: Nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng văn bản; kiện toàn tổ chức giúp việc cho Hội đồng nhân dân cấp xã; ban hành cơ chế đãi ngộ phù hợp để giữ chân chuyên gia giỏi; bố trí kinh phí thỏa đáng cho công tác khảo sát, hội thảo và lấy ý kiến xã hội.
Kết quả và đóng góp
Về kết quả khoa học, khóa luận đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ thẩm quyền, đặc điểm và quy trình 5 bước ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Nghiên cứu lượng hóa toàn diện thực trạng ban hành giai đoạn 2016–2023 với các số liệu thực chứng: Quốc hội khóa XIV ban hành 40 nghị quyết, khóa XV ban hành 25 nghị quyết; Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 23 nghị quyết; Tòa án nhân dân tối cao ban hành 30 nghị quyết (nhiệm kỳ 2016–2020 là 24, nhiệm kỳ 2020–2025 là 6); các địa phương ban hành 4.856 nghị quyết năm 2020 và giảm 44,5% xuống còn 2.695 nghị quyết năm 2021.
Về giải pháp thực tiễn, tác giả đã đưa ra các kiến nghị lập pháp cụ thể, bao gồm:
- Linh hoạt hóa thành phần Ban soạn thảo hướng tới người có chuyên môn thực tế thay vì chỉ cơ cấu lãnh đạo;
- Thiết lập cơ chế bắt buộc lấy ý kiến phản biện có trả phí từ các cơ sở đào tạo, nghiên cứu luật học đầu ngành;
- Đưa yêu cầu thẩm định "tính khả thi" vào khoản 3 Điều 121 và chuẩn hóa tỷ lệ 2/3 thành viên dự họp thẩm tra của các Ban Hội đồng nhân dân.
So với các công trình nghiên cứu trước đây (như các luận án tiến sĩ của tác giả Vũ Thị Thu Hằng, Nguyễn Thị Thủy vốn chỉ tập trung vào nghị quyết của Quốc hội), khóa luận của tác giả Nguyễn Việt Hùng đã mở rộng đối tượng khảo sát tới toàn bộ hệ thống các chủ thể có thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật trong bộ máy nhà nước (từ Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, liên tịch đến Hội đồng nhân dân cả 3 cấp), gắn trực tiếp với bối cảnh triển khai Nghị quyết 27-NQ/TW của Đảng.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Khóa luận còn một số hạn chế nhất định xuất phát từ phạm vi nghiên cứu bao quát đa chủ thể trên phạm vi toàn quốc. Do nguồn lực và thời gian có hạn, nghiên cứu chưa thể tiến hành khảo sát thực địa diện rộng tại nhiều địa phương mà chủ yếu sử dụng số liệu báo cáo thứ cấp của Bộ Tư pháp và một số trường hợp điển hình (như Hà Nội, Cà Mau, Gia Lai). Ngoài ra, đề tài chủ yếu tập trung vào giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản, chưa đi sâu đánh giá hiệu quả thi hành và cơ chế giám sát sau ban hành.
Hướng nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng khảo sát chuyên sâu vào quy trình đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) đối với các nghị quyết mang tính chính sách đặc thù của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, hoặc xây dựng bộ chỉ số tiêu chí định lượng để kiểm tra, đánh giá tính khả thi của dự thảo nghị quyết trước khi thông qua.
Giá trị tham khảo
Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Xây dựng văn bản pháp luật, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, cũng như những người nghiên cứu về kỹ thuật lập pháp, lập quy.
Phần phân tích quy trình 5 bước và các bảng số liệu so sánh tại Chương 1 và Chương 2 có giá trị tham khảo thiết thực đối với cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, soạn thảo, thẩm định tại Vụ Pháp chế các bộ ngành, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và Văn phòng Đoàn ĐBQH & HĐND các cấp trong quá trình xử lý hồ sơ xây dựng nghị quyết quy phạm pháp luật trên thực tế.
Câu hỏi thường gặp
1. Những trường hợp nghị quyết nào do Hội đồng nhân dân ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật?
Theo khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP), các nghị quyết sau của Hội đồng nhân dân không phải là văn bản quy phạm pháp luật:
- Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác;
- Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác;
- Nghị quyết giải tán HĐND;
- Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện;
- Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng để thực hiện nhiệm vụ xác định;
- Nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương;
- Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương;
- Nghị quyết về chương trình, đề án, dự án, kế hoạch;
- Các nghị quyết khác không chứa nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2. Điểm mâu thuẫn nổi bật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến chương trình xây dựng nghị quyết là gì?
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) từ Điều 31 đến Điều 49 chỉ quy định về quy trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà không hề có điều khoản quy định về lập chương trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 50 của Luật này lại quy định trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm cả "dự thảo nghị quyết". Điểm thiếu thống nhất này tạo ra sự lúng túng trong thủ tục xây dựng nghị quyết ở cấp trung ương.
3. Hoạt động lấy ý kiến dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bộc lộ bất cập gì qua khảo sát thực tế?
Thực tế khảo sát tại các địa phương cho thấy việc lấy ý kiến còn mang nặng tính hình thức: cơ quan nhà nước là nhóm đối tượng được lấy ý kiến thường xuyên nhất (chiếm tới 97,6%), trong khi đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và người dân tại thôn, làng, ấp, bản hầu như không được tham vấn. Hơn nữa, câu trả lời từ các cơ quan được hỏi chủ yếu dừng lại ở việc phản hồi "đồng ý với dự thảo" mà không có ý kiến phản biện sâu về chuyên môn, hoặc chỉ chú trọng đến việc phân công nhiệm vụ cho ngành mình.
4. Khóa luận đề xuất giải pháp cụ thể nào nhằm nâng cao chất lượng thẩm định và thẩm tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp?
Tác giả đề xuất hai giải pháp lập pháp trực tiếp:
- Về thẩm định: Bổ sung yêu cầu thẩm định bắt buộc về "tính khả thi" của dự thảo nghị quyết vào khoản 3 Điều 121 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tránh việc ban hành các văn bản thiếu nguồn lực triển khai.
- Về thẩm tra: Bổ sung quy định cuộc họp thẩm tra của các Ban Hội đồng nhân dân phải có sự tham gia của ít nhất 2/3 tổng số thành viên Ban thì cuộc họp mới hợp lệ và báo cáo thẩm tra mới được chấp nhận trình Hội đồng nhân dân.
Kết luận
Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Việt Hùng đã giải quyết một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật tại Việt Nam. Thông qua việc phân tích chuỗi dữ liệu thực chứng giai đoạn 2016–2023, công trình đã chỉ rõ những vướng mắc pháp lý về lập đề nghị, cơ cấu ban soạn thảo, hoạt động thẩm định và lấy ý kiến tại cả trung ương lẫn địa phương. Các kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và giải pháp kiện toàn nhân lực được xây dựng trên cơ sở khoa học chặt chẽ, đóng góp thiết thực vào mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
