CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC DỰ TRỮ NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề cơ bản về công chức Dự trữ Nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm công chức Khái niệm công chức thường được hiểu khác nhau ở các quốc gia khác nhau.
Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định: hệ thống thể chế chính trị; hệ thống thể chế hành chính, tính truyền thống; sự phát triển kinh tế - xã hội, các yếu tố văn hóa. Tuy nhiên, ở đa số các quốc gia trên thế giới, đặc điểm chung của công chức thường là công dân của nước đó; được tuyển dụng thông qua thi tuyển; được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, điều chỉnh và hoàn thiện qua các giai đoạn khác nhau để phù hợp với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Lịch sử của khái niệm công chức ở Việt Nam được thể hiện thông qua các giai đoạn và các văn bản sau: Khởi đầu của sự hình thành khái niệm công chức nằm vào giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1960, cụ thể ngày 20/5/1950, Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức, theo đó định nghĩa công chức Việt Nam là: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”[7, tr.
Lúc này, khái niệm công chức chỉ được hiểu theo nghĩa hẹp, được sử dụng để gọi chung cho những người làm việc thường xuyên trong cơ quan Chính phủ. 11 Giai đoạn từ giữa năm 1960 đến cuối những năm 1980, nước ta không sử dụng khái niệm công chức mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức Nhà nước, khái niệm này không phân biệt giữa công công chức, viên chức và công nhân. Giai đoạn từ năm 1980 cho đến những năm tiếp theo, do tất yếu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, khái niệm công chức đã được quy định tại Nghị định số 169/HDBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng, cụ thể: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp, gọi là công chức”[19, tr. Khái niệm này đã thể hiện khá đầy đủ đặc điểm cơ bản của công chức Việt Nam trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của các quốc gia trên thế giới.
Tuy nhiên, xét về mặt pháp lý, khái niệm này mới chỉ được thể hiện ở trong Nghị định của Chính phủ, chưa được ban hành dưới dạng Luật. Ngày 26/02/1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức số 2-L/CTN, theo đó quy định: “Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước,…”[35, tr. Tuy nhiên, quy định này chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ, công chức, đồng nhất những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các ngạch hành chính sự nghiệp. Để khắc phục những hạn chế đó, Pháp lệnh cán bộ công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã có sự phân hóa đối tượng, phân biệt công chức hành chính với viên chức sự nghiệp.
Tuy nhiên, trong giai đoạn này, việc làm rõ thuật ngữ cán bộ, công chức chưa được giải quyết dẫn đến những khó khăn trong việc phân biệt các yếu tố liên 12 quan như quyền, nghĩa vụ, công tác quản lý, tuyển dụng, sử dụng, đào tạo bồi dưỡng, tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ, công chức và viên chức. Ngày 13/11/2008, Quốc hội đã thông qua và ban hành Luật cán bộ, công chức số 22/2008/QH12, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Luật cán bộ, công chức ra đời cơ bản đã khắc phục được những hạn chế nêu trên, phân định rõ đối tượng cán bộ, công chức và tách biệt với đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Khoản 2, Điều 4, Luật Cán bộ công chức quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh…theo quy định của pháp luật”[25, tr1-2].
Ngày 25/11/2019, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức số 52/2019/QH14 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020 đã sửa đổi, bổ sung Khoản 2, Điều 4 Luật cán bộ công chức (2008) như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh…trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[26, tr. Dựa trên các cơ sở hình thành khái niệm công chức như trên và theo phạm vi, đối tượng nghiên cứu của Luận văn này, khái niệm công chức có thể được hiểu Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các ngạch, được giao giữ một công vụ, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khái niệm công chức Dự trữ Nhà nước Hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm công chức DTNN ở một số nước trên thế giới. Ở Trung Quốc, một số nhà lãnh đạo có quan niệm công chức DTNN là lực lượng thay mặt nhà nước thực hiện chức năng nhà nước bao gồm công việc tiếp nhận, bảo quản, phân phối, quản lý có năng lực, phẩm chất đạo đức, 13 lối sống, thái độ phục vụ tốt, thể hiện là một đội ngũ công chức có tiềm năng phát triển về số lượng và chất lượng.
Ở Nhật Bản, khái niệm công chức DTNN được hiểu trước hết là công chức nhà nước, nhưng họ đảm nhận chức năng, nhiệm vụ khác biệt theo chuyên môn, ngành nghề, kỹ thuật, quản lý có tính đặc thù nhằm thực hiện mục đích và mục tiêu của việc DTNN. Nhiều nhà khoa học trong và ngoài nước đều cho rằng công chức DTNN là lực lượng được đào tạo chuyên ngành về quản lý dự trữ của nước, đây là công việc có tính bắt buộc đối với mọi quốc gia, là lực lượng trực tiếp, gián tiếp thực thi các chức năng nhà nước trong việc quản lý các tài sản, hàng hóa của nhà nước trong quá trình dự trữ. Công chức DTNN thực hiện quản lý và điều hành, điều tiết hàng hóa, tài sản nhà nước theo yêu cầu của Chính phủ, các địa phương và người dân nhằm đáp ứng kịp thời như cầu đòi hỏi trong quá trình xây dựng, bảo vệ, phát triển đất nước theo quy định của pháp luật. Công chức DTNN được giao trọng trách gắn liền trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ trong quá trình thực hiện chức năng quản lý về lĩnh vực này, được đảm bảo quyền lợi trên cơ sở cống hiến để tạo động lực thúc đẩy lực lượng công chức dữ trữ nhà nước ngày càng phát triển, đáp ứng yêu cầu thực tiền đang đòi hỏi.
Công chức DTNN hoạt động thông qua nền công vụ hành chính nhà nước, là những người có vị trí trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương, từ cấp Tổng cục đến Cục và Chi cục, họ có năng lực thực thi pháp luật, thực thi công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung cho toàn xã hội. Đặc điểm, vai trò, phân loại công chức Dự trữ Nhà nước 1. Đặc điểm Một là, công chức DTNN là lực lượng trực tiếp, gián tiếp thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước về hàng hóa và tài sản, của cải công để đáp 14 ứng yêu cầu của đất nước và người dân nhằm đảm bảo sự ổn định và cung cấp kịp thời những đòi hỏi của thực tiễn đang đặt ra trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước. Do đó, công chức DTNN được đào tạo trình độ theo chuẩn mực riêng, đó là những người được đào tạo về lĩnh vực quản lý nhà nước trong ngành dự trữ quốc gia.
Đặc điểm này phản ánh tính chuyên môn nghiệp vụ, khả năng quản lý, điều tiết, điều hành kịp thời trong điều kiện, môi trường cấp bách mà thực tiễn đòi hỏi. Hai là, công chức DTNN là những người hoạt động trong các cơ quan quản lý về DTNN từ Trung ương đến đại phương theo một hệ thống dọc gắn liền với địa bàn lãnh thổ ở các vùng miền để đảm bảo sự cung cấp hàng hóa, tài sản của cải đến các vùng gặp khó khăn do thiên tai gây ra một cách kịp thời và nhanh chóng. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực này, công chức DTNN cho thấy rằng họ không chỉ trực thuộc Trung ương mà còn có sự giám sát của chính quyền đại phương. Công chức DTNN có đặc điểm vừa thực hiện công tác bảo quản hàng hóa, tài sản của nhà nước đảm bảo không bị hư hỏng, vừa phải cung cấp những hàng hóa tài sản đó một cách kịp thời đến tay người dân trong trường hợp cấp bách để giúp họ vượt qua trong thời gian sớm nhất.
Ba là, công chức DTNN hoạt động mang tính chất chi phối, điều tiết, có tính chuyên môn hóa cao. Họ không những được đào tạo cơ bản về chuyên môn nghiệp vụ mà còn là lực lượng hạt nhân cơ bản của nền tài chính quốc gia trong lĩnh vực DTNN. Là lực lượng lao động chuyên nghiệp, có tính chuyên môn hóa cao, thực hiện trách nhiệm của nhà nước để điều hành, quản lý, cấp phát các sản phẩm, hàng hóa tại các quốc gia. Với đặc điểm đó, công chức DTNN đòi hỏi phải có tính chuyên nghiệp trong quá trình thực thi công vụ một cách thường xuyên, liên tục, có trình độ chuyên môn và được đào tạo, 15 bồi dưỡng về kỹ năng, nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước nói chung, nghiệp vụ quản lý ngành DTNN nói riêng.
Bốn là, công chức DTNN hoạt động tương đối ổn định, ít chịu biến động, có tính kế thừa, nhưng luôn đòi hỏi không ngừng phải nâng cao về chất lượng. Sự ổn định và ít chịu biến động mà môi trường làm việc mang lại khiến công chức DTNN dễ nảy sinh tâm lý phụ thuộc, thiếu tính năng động, sáng tạo, đồng thời cơ chế này cũng dễ tạo ra những người chỉ biết làm theo mệnh lệnh, thiếu tính chủ động.