Tổng quan nghiên cứu

Nghệ An là tỉnh có diện tích tự nhiên lớn nhất cả nước với 16.490,25 km2 và quy mô dân số trên 3 triệu người, trong đó dân số khu vực nông thôn chiếm 85% và tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo đạt 15,86% theo thống kê năm 2017. Hệ thống hạ tầng thủy lợi toàn tỉnh gồm 1.755 công trình cùng hơn 6.500 km kênh mương, đảm bảo nhiệm vụ cấp nước phục vụ sản xuất nông nghiệp cho 276.047,1 ha đất canh tác. Trong mạng lưới đó, Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Tây Bắc Nghệ An được Ủy ban nhân dân tỉnh giao nhiệm vụ quản lý, khai thác 195 công trình thủy lợi, bao gồm 145 đập dâng, 16 hồ chứa nước và 34 phai tạm, trực tiếp phục vụ tưới tiêu cho 10.731 ha đất sản xuất và cấp nước dân sinh trên địa bàn 3 huyện miền núi Quỳ Hợp, Quỳ Châu, Quế Phong.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực trạng phần lớn các công trình đầu mối được xây dựng từ những năm 1970 đến 1990 theo hình thức tự chảy, hiện đã xuống cấp nghiêm trọng, khả năng chống chịu bão lũ suy giảm và thiếu hụt nguồn vốn duy tu. Hơn thế nữa, địa bàn quản lý có trên 50% đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, địa hình đồi núi chia cắt phức tạp, trình độ dân trí chưa đồng đều. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đánh giá toàn diện thực trạng hoạt động từ năm 2014 đến năm 2018, từ đó xác lập hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao năng lực quản lý, vận hành và khai thác công trình giai đoạn 2019-2024. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cụ thể hóa mô hình quản lý thủy nông có sự tham gia của cộng đồng, tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn nước và góp phần giảm thiểu thiệt hại do thiên tai cho vùng miền núi Tây Bắc Nghệ An.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết Quản lý tưới có sự tham gia của người dân (PIM - Participatory Irrigation Management) và lý thuyết Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM). Luận văn kết hợp mô hình đánh giá định chuẩn Benchmarking để kiểm soát chất lượng cung cấp dịch vụ thủy lợi và công cụ đánh giá an toàn đập nhanh DRAPT do Đại học Thủy lợi phối hợp với tổ chức GNS Science của New Zealand phát triển. Về mặt khái niệm chuyên ngành, công trình thủy lợi được phân định theo tính chất tác động lên dòng chảy gồm ba nhóm: công trình dâng nước, công trình điều chỉnh dòng chảy và công trình dẫn nước. Hoạt động quản lý khai thác công trình thủy lợi được cấu thành từ ba trụ cột chính: quản lý nguồn nước, quản lý công trình kỹ thuật và quản lý kinh tế.

Khung pháp lý của nghiên cứu căn cứ chặt chẽ vào Luật Thủy lợi số 08/2017/QH14 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2018, Nghị định số 67/2018/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Thủy lợi, Nghị định số 114/2018/NĐ-CP về quản lý an toàn đập và hồ chứa nước, Nghị định số 96/2018/NĐ-CP về giá sản phẩm dịch vụ thủy lợi và Thông tư số 05/2018/TT-BNNPTNT quy định năng lực tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm dữ liệu thứ cấp thu thập qua các báo cáo kỹ thuật, tài liệu thống kê giai đoạn 2014-2018 của Chi cục Thủy lợi tỉnh Nghệ An và Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Tây Bắc Nghệ An; kết hợp cùng dữ liệu sơ cấp từ quá trình điều tra thực địa.

Cỡ mẫu khảo sát gồm 150 cán bộ quản lý, kỹ sư chuyên môn và công nhân vận hành trực tiếp đang công tác tại 7 doanh nghiệp thủy nông trên địa bàn tỉnh Nghệ An, tập trung trọng điểm vào đội ngũ nhân sự tại các Chi nhánh Thủy lợi Quỳ Hợp, Quỳ Châu và Quế Phong. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu chuyên gia có chủ đích nhằm đảm bảo tính đại diện cho đầy đủ các cấp quản lý và các loại hình công trình khác nhau.

Phương pháp phân tích được sử dụng gồm thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh định lượng và đối chiếu với các tiêu chuẩn, quy chuẩn định mức kinh tế kỹ thuật quốc gia. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là vì hệ thống công trình thủy lợi miền núi có mức độ phân tán cao và địa hình phức tạp, đòi hỏi phải lượng hóa chính xác các chỉ số vận hành và đánh giá độ lệch chuẩn giữa năng lực thực tế của doanh nghiệp so với các tiêu chí chuẩn hóa theo quy định pháp luật mới ban hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống cơ sở hạ tầng gồm 195 công trình do công ty quản lý có mức độ xuống cấp nghiêm trọng. Toàn bộ 145 đập dâng và 16 hồ chứa đều xây dựng cách đây từ 20 đến 40 năm, kết cấu thân đập và cống lấy nước bị bồi lắng, rò rỉ; 34 phai tạm bằng tre gỗ, đất đá thường xuyên bị lũ cuốn trôi vào mùa mưa bão, gây thất thoát lớn nguồn nước và đe dọa an toàn vùng hạ du.

Thứ hai, cơ cấu tổ chức và chất lượng nguồn nhân lực bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Theo số liệu tổng hợp tại Bảng thống kê lực lượng cán bộ theo trình độ học vấn, tỷ lệ cán bộ có trình độ đại học chuyên ngành kỹ thuật thủy lợi chỉ chiếm khoảng 18%, trong khi lao động phổ thông và công nhân kỹ thuật bậc thấp chiếm trên 65%. Về cơ cấu độ tuổi, nhóm lao động trên 45 tuổi chiếm hơn 52%, cho thấy xu hướng già hóa nhân lực, gây khó khăn cho việc tiếp cận công nghệ mới. Toàn bộ các phát hiện về năng lực chuyên môn và chứng chỉ hành nghề được minh chứng qua các bảng thống kê và biểu đồ phân bổ nhân sự chi tiết trong hồ sơ doanh nghiệp.

Thứ ba, mô hình tổ chức thủy nông cơ sở chưa đồng bộ và kém hiệu quả. Khảo sát toàn tỉnh Nghệ An có 625 hồ đập và 520 trạm bơm nhưng chỉ có 5 tổ chức hợp tác dùng nước hoạt động đúng quy chế, 147 cơ sở vận hành mang tính hình thức thời vụ và 377 cơ sở khoán trắng cho cấp thôn xóm, dẫn tới tình trạng tranh chấp nước cục bộ.

Thứ tư, hiệu quả ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật còn thấp, tỷ lệ đề tài nghiên cứu được đưa vào thực tế sản xuất chỉ đạt khoảng 20% đến 30%. Cơ chế tài chính của doanh nghiệp vẫn phụ thuộc hơn 90% vào nguồn ngân sách cấp bù kinh phí dịch vụ công ích thủy lợi, chưa phát huy được tính chủ động kinh doanh đa mục tiêu.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên xuất phát từ cơ chế bao cấp duy trì quá lâu, phương thức quản lý nặng về hành chính mệnh lệnh, chưa gắn kết quả thực hiện với cơ chế đãi ngộ và trách nhiệm giải trình. Bên cạnh đó, việc đầu tư lịch sử chỉ chú trọng công trình đầu mối mà xem nhẹ hệ thống kênh mương nội đồng đã tạo ra điểm nghẽn nghiêm trọng trong phân phối nước.

So sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại tỉnh Thái Bình khi thực hiện phân cấp bàn giao 285 trạm bơm điện và 5.781 km kênh mương cho các hợp tác xã quản lý đã giúp giảm đáng kể chi phí tiền điện và nâng cao tính chủ động mùa vụ. Ở quy mô quốc tế, mô hình Hội cải tạo đất LID tại Nhật Bản cho thấy tính bền vững vượt trội nhờ cơ chế tự trị tài chính, 100% chi phí vận hành do các thành viên tự đóng góp dựa trên diện tích hưởng lợi. Bài học đối chiếu này khẳng định việc trao quyền tự chủ và gắn kết người dân miền núi Nghệ An vào quá trình quản lý thông qua mô hình PIM là giải pháp đột phá để chuyển đổi từ cơ chế cấp phát sang cung ứng dịch vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực: Tiến hành rà soát, sắp xếp lại lao động tại văn phòng công ty và 3 chi nhánh huyện; tổ chức các khóa đào tạo chuẩn hóa nghiệp vụ để 100% cán bộ, công nhân vận hành hồ chứa và trạm bơm đạt chứng chỉ năng lực theo quy định của Thông tư số 05/2018/TT-BNNPTNT trước năm 2024. Chủ thể thực hiện là Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Tây Bắc Nghệ An phối hợp với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Nghệ An.

Chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và tài chính: Áp dụng cơ chế giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi theo Luật Thủy lợi năm 2017 và Nghị định số 96/2018/NĐ-CP; xây dựng phương án khai thác tổng hợp nguồn nước, đất đai, cảnh quan hồ chứa để tăng nguồn thu dịch vụ ngoài công ích thêm 15% đến 20% trong giai đoạn 2019-2024. Chủ thể thực hiện là Công ty phối hợp với Sở Tài chính thẩm định trình Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An phê duyệt.

Xây dựng và nhân rộng mô hình quản lý thủy nông có sự tham gia của người dân (PIM): Thành lập và củng cố các tổ chức thủy lợi cơ sở tại các xã vùng dự án thuộc 3 huyện Quỳ Hợp, Quỳ Châu, Quế Phong; chuyển giao quyền quản lý hệ thống kênh mương nội đồng cho các tổ hợp tác dùng nước với mục tiêu đạt 100% tổ chức hoạt động hiệu quả vào năm 2023. Chủ thể thực hiện là Ủy ban nhân dân các huyện phối hợp với Chi cục Thủy lợi tỉnh.

Hiện đại hóa công nghệ và nâng cấp công trình an toàn hồ đập: Ứng dụng công cụ đánh giá an toàn đập nhanh DRAPT, lắp đặt thiết bị đo mưa và quan trắc mực nước tự động tại 16 hồ chứa nước lớn và vừa; kiên cố hóa 34 phai tạm thành đập bê tông hóa trước năm 2024 nhằm tăng hiệu suất cấp nước thêm 25%. Chủ thể thực hiện là Ban Quản lý dự án ngành Nông nghiệp và Công ty Thủy lợi Tây Bắc Nghệ An.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Ban lãnh đạo và cán bộ kỹ thuật các Công ty Khai thác công trình thủy lợi: Luận văn cung cấp giải pháp tái cơ cấu tổ chức, quy trình chuẩn hóa năng lực nhân sự và phương thức vận hành hệ thống hồ chứa, đập dâng miền núi thích ứng với biến đổi khí hậu.

Cơ quan quản lý nhà nước về nông nghiệp và phát triển nông thôn: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Thủy lợi, Ủy ban nhân dân các cấp có thể sử dụng kết quả nghiên cứu làm cơ sở thực tiễn để hoạch định chính sách cấp bù giá dịch vụ thủy lợi và hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý công trình thủy lợi nhỏ, thủy lợi nội đồng.

Các tổ chức hợp tác dùng nước và Hợp tác xã nông nghiệp: Tài liệu là cẩm nang hướng dẫn phương thức thành lập, quản trị nội bộ và cơ chế ký kết hợp đồng dịch vụ tưới tiêu theo mô hình PIM, giúp nâng cao tính tự chủ và bình đẳng trong phân phối nguồn nước tại cộng đồng thôn bản.

Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kỹ thuật tài nguyên nước: Công trình là nguồn tài liệu học thuật giá trị cung cấp khung phương pháp đánh giá định chuẩn Benchmarking và bộ dữ liệu thực tế về quản lý khai thác hạ tầng kỹ thuật thủy lợi khu vực miền núi Bắc Trung Bộ.

Câu hỏi thường gặp

Thực trạng khó khăn lớn nhất trong công tác quản lý thủy lợi tại Tây Bắc Nghệ An là gì?

Khó khăn lớn nhất là hệ thống 195 công trình chủ yếu là đập dâng và phai tạm xây dựng từ những năm 1970 đến 1990 đã xuống cấp nghiêm trọng, phân bố rải rác trên địa hình đồi núi dốc tại 3 huyện nghèo với trên 50% đồng bào dân tộc thiểu số, trong khi nguồn vốn duy tu sửa chữa hàng năm vô cùng hạn hẹp.

Mô hình quản lý tưới có sự tham gia của người dân (PIM) đem lại lợi ích gì cho địa phương?

Mô hình PIM chuyển giao quyền quản lý kênh mương nội đồng cho người hưởng lợi trực tiếp, giúp xóa bỏ tư tưởng ỷ lại vào nhà nước, nâng cao trách nhiệm bảo vệ công trình của người dân và bảo đảm phân phối nước công bằng, hiệu quả cho 10.731 ha đất canh tác nông nghiệp.

Luật Thủy lợi năm 2017 thay đổi phương thức quản lý kinh tế thủy lợi như thế nào?

Luật Thủy lợi năm 2017 tạo bước ngoặt khi chuyển đổi cơ chế thủy lợi phí sang cơ chế giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi. Quy định này chuyển phương thức hoạt động từ phục vụ hành chính bao cấp sang cung cấp dịch vụ kinh tế, gắn kết trách nhiệm và chất lượng phục vụ của doanh nghiệp với người dùng nước.

Tại sao tỷ lệ ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật trong ngành thủy lợi tại Nghệ An chỉ đạt khoảng 20% đến 30%?

Nguyên nhân do các đề tài khoa học trước đây nặng về lý thuyết, chưa bám sát điều kiện thực tế vùng núi cao; cơ chế đầu tư công thiếu động lực thúc đẩy chuyển giao công nghệ và doanh nghiệp thiếu hụt cán bộ kỹ sư chuyên sâu để vận hành các hệ thống tự động hóa.

Tiêu chuẩn năng lực tối thiểu đối với tổ chức khai thác hồ chứa nước theo quy định hiện hành là gì?

Theo Thông tư số 05/2018/TT-BNNPTNT, tùy theo dung tích hồ chứa, đơn vị quản lý phải bố trí từ 1 đến 5 kỹ sư chuyên ngành thủy lợi có thâm niên công tác từ 1 đến 5 năm, đồng thời toàn bộ công nhân vận hành cống, tràn xả lũ phải có chứng nhận hoàn thành khóa đào tạo nghiệp vụ chuyên môn.

Kết luận

Nghiên cứu đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu đề ra với những đóng góp cốt lõi sau:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận và cập nhật khung pháp lý mới nhất theo Luật Thủy lợi số 08/2017/QH14 và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành.
  • Phân tích sâu sắc bức tranh thực trạng quản lý 195 công trình thủy lợi phục vụ 10.731 ha đất nông nghiệp tại 3 huyện miền núi Tây Bắc Nghệ An giai đoạn 2014-2018.
  • Xác định rõ 4 nhóm hạn chế chính về hạ tầng xuống cấp, nhân lực già hóa, mô hình thủy nông cơ sở hình thức và cơ chế tài chính bao cấp.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, có tính khả thi cao về tái cấu trúc bộ máy, chuẩn hóa nhân lực, cơ chế giá dịch vụ và ứng dụng công nghệ đánh giá an toàn đập DRAPT.
  • Xây dựng lộ trình triển khai cụ thể cho giai đoạn 2019-2024, tạo tiền đề nâng cao hiệu quả khai thác tài nguyên nước bền vững cho khu vực miền núi.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn vững chắc giúp Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Thủy lợi Tây Bắc Nghệ An chuyển đổi thành công mô hình hoạt động theo cơ chế thị trường và định chuẩn quốc gia. Kế hoạch hành động tiếp theo trong giai đoạn 2019-2024 đòi hỏi sự chỉ đạo quyết liệt từ Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An, sự phối hợp của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng sự đồng thuận của cộng đồng người dùng nước. Các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi cần khẩn trương áp dụng khung giải pháp của đề tài vào thực tiễn quản trị nhằm bảo đảm an toàn công trình, tối ưu hóa nguồn lực nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội bền vững tại địa phương.