CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1. Chức năng giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu quốc hội tỉnh. Khái niệm giám sát Theo từ điển Tiếng Việt, giám sát được hiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đã cam kết, quy định”, hay là "sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định”. Dưới góc độ nghiên cứu, có ý kiến cho rằng, giám sát được hiểu là việc “theo dõi, xem xét, đánh giá”, bao gồm hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá) đối với hoạt động (hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát.
Tuy nhiên, nếu hiểu đơn giản theo quan điểm này thì giám sát chỉ đơn thuần được xem là các hoạt động diễn ra trong nội tại của chủ thể giám sát mà không cho thấy mối liên hệ tác động qua lại mang tính tích cực, chủ động giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát, không thể hiện được mục đích, vai trò của hoạt động giám sát là nhằm bảo đảm các đối tượng giám sát thực hiện đúng theo các cam kết, quy định. Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước; giám sát không chỉ dừng lại ở việc chủ thể giám sát quan sát, phán quyết mà còn bao gồm cả việc chủ thể giám sát bày tỏ thái độ, thực hiện các hành động để tác động lên hành vi của đối tượng bị giám sát. Phù hợp với quan điểm này, khoản 1 Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 đã quy định: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Nội hàm có thể hiểu “Giám 11 n sát” là việc một chủ thể có thẩm quyền (chủ thể giám sát) nhất định theo dõi một cách chủ động, theo trình tự, thủ tục do luật định đối với hoạt động của đối tượng đã được xác định (chủ thể chịu sự giám sát), qua đó xem xét, đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động cũng như việc tuân thủ pháp luật của các đối tượng, xem có vi phạm hay không, những hạn chế, bất cập và nếu có thì đưa ra biện pháp cần thiết để bảo đảm hoạt động của đối tượng đó tuân thủ các quy định và mục đích đã đặt ra.
Các biện pháp đưa ra thường dưới hình thức các yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý; một số chủ thể có thể trực tiếp quyết định xử lý theo thẩm quyền luật định. Như vậy, giám sát là sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã xác định từ trước, bảo đảm Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Đồng thời, giám sát còn là quyền của nhân dân, của tổ chức xã hội xem xét đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Khái niệm hoạt động giám sát Quốc gia độc lập và thịnh vượng là khát vọng ngàn đời của dân tộc.
Nếu như cha ông ta thuở trước đã thực hiện tốt nhiệm vụ thứ nhất, thì xây dựng đất nước giàu mạnh đang là vấn đề đặt ra đối với thế hệ hôm nay. Để thúc đẩy sự phát triển đòi hỏi mỗi cá nhân phải là một chủ thể năng động, đầy quyết tâm và phải có những “sợi dây” liên kết họ lại, tạo thành một hợp lực mạnh mẽ hướng về phía trước. Sự giàu có và thịnh vượng được tạo ra từ sức lao động và trí tuệ của nhân dân, nó không thể là vật phẩm do ai đó ban tặng. Nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung được xây dựng trong giai đoạn đầu của nền cộng hoà và tồn tại trong suốt thời kỳ chiến tranh đã có những đóng góp quan trọng trong việc đáp ứng các nhu cầu của cuộc kháng chiến giành độc lập, thống nhất đất nước, về cơ bản phù hợp với quy luật của kinh tế thời chiến.
Tuy nhiên khi đất nước ra khỏi chiến tranh, cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trungđã không còn phù hợp và trở thành vật cản bước tiến của xã hội. 12 n Để mở đường cho sự phát triển xã hội, Đảng ta đã phát động công cuộc đổi mới từ năm 1986 với dung quan là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung sang nền kinh tế theo cơ chế thị trường; xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã và đang có sự thay đổi sâu sắc trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Người dân ngày càng tin tưởng vào nền kinh tế thị trường và triển vọng phát triển kinh tế đất nước.
Nhưng con đường tiến bộ xây dựng nền kinh tế thị trường, thoát khỏi nghèo nàn lạc hậu, hội nhập vào thế giới văn minh đang bị cản trở bởi sự đổi mới chậm chạp trong bộ máy nhà nước. Mô hình Nhà nước pháp quyền không những chưa được định hình mà những đổi mới trong bộ máy nhà nước hiện nay chỉ phản ánh sự thay đổi về lượng, chưa thực sự thay đổi về chất. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trách nhiệm cá nhân chưa được đề cao, cơ chế xin - cho vẫn còn tồn tại, thói quen quản lý và hành động theo pháp luật chưa hình thành, nguyên tắc dân chủ còn bị vi phạm, tính công khai, minh bạch thấp, tham nhũng, nhận hối lộ tràn lan. Nếu tiếp tục duy trì một bộ máy nhà nước như vậy thì nền kinh tế thị trường năng động, hiện đại không thể xây dựng được.
Hoạt động của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội và mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri đang là một vấn đề bức xúc hiện nay. Hầu hết mọi người dân đều không nhớ và không biết mình có người đại diện. Những cơ chế, quan niệm, giá trị cũ kỹ và cả những mâu thuẫn nội tại của pháp luật đang cản trở sự vận hành và phát triển của nền dân chủ đại diện.Giám sát được hiểu rộng hơn bởi để thực hiện được hoạt động giám sát thì không chỉ có chủ thể tiến hành và đối tượng chịu giám sát, nhất là giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước như giám sát của Quốc hội và giám sát của ĐĐBQH, ĐBQH. Đối tượng tác động còn gồm cả các đối tượng khác như công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan như người được mời tham gia hoạt động giám sát, cơ quan, tổ chức phải cung cấp thông tin liên quan… Do đó, việc đánh giá hoạt động giám sát có ý nghĩa chính trị pháp lý, theo Cuốn Từ điển Quản lý công, thì hoạt động là mối quan hệ tác động qua lại giữa con người và thế giới (khách thể) để tạo ra sản 13 n phẩm cả về phía thế giới và cả về phía con người (chủ thể).
Đây là quá trình mà tâm lí của con người (của chủ thể) được bộc lộ, được khách quan hoá trong quá trình làm ra sản phẩm. Như vậy, hoạt động là quá trình tác động qua lại tích cực giữa con người với thế giới khách quan mà qua đó mối quan hệ thực tiễn giữa con người với thế giới khách quan được thiết lập. Trong mối quan hệ đó có hai quá trình diễn ra đồng thời và bổ sung cho nhau, thống nhất với nhau là quá trình đối tượng hoá và quá trình chủ thể hoá. Dưới góc độ trình tự thì hoạt động giám sát điều chỉnh từ giai đoạn chuẩn bị, tiến hành giám sát và sau khi hành vi giám sát kết thúc (việc đưa ra hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát).
Hoạt động về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội trước đây, khi mà vai trò của cơ quan dân cử chưa được coi trọng, thường chỉ dừng ở quy định Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội giám sát ai và bằng hình thức nào, vì vậy trong thực tế, Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội khó thực hiện quyền giám sát. Với sự phát triển của xã hội, sự phát triển hình thức dân chủ, vị trí cơ quan đại diện của nhân dân được đề cao, theo đó, hoạt động quy định về hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội càng chặt chẽ, đầy đủ, từ quy định về quyền giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý hoạt động giám sát đến việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và các đối tượng có liên quan. Từ quan điểm đó, có thể hiểu khái niệm hoạt động về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội như sau: Hoạt động về giám sát là quá trình pháp lý chính đáng thực hiện các quy phạm do nhà nước ban hành vào các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội giám sát; bao gồm các hoạt động: dự kiến chương trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. Chức năng giám sát của Quốc hội Giám sát là một hình thức để Quốc hội thể hiện tính đại diện cao nhất của Nhân dân, nó có mối liên hệ chặt chẽ với hoạt động lập pháp.
Để pháp luật được 14 n thực thi trong đời sống, không thể thiếu hoạt động giám sát, hay nói cách khác, tính hiệu quả của pháp luật trong một chừng mực nhất định phụ thuộc vào hiệu quả của hoạt động giám sát. Đây được hiểu là việc theo dõi các hoạt động của hành pháp có hiệu quả, minh bạch và trung thực hay không, để đảm bảo các quyết định phê duyệt ngân sách của Quốc hội được thực hiện đúng mục đích đề ra và có hiệu quả.