Chương 1 SỬ DỤNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC THI HÀNH ÁN DÂN SỰ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN 1. Những vấn đề chung về việc sử dụng đội ngũ công chức thi hành án dân sự 1. Một số khái niệm liên quan * Khái niệm công chức Khái niệm công chức trên thế giới xuất hiện cùng với sự ra đời của chế độ công chức ở các nước tư bản phương Tây từ nửa cuối thế kỷ XIX, đánh dấu bước phát triển quan trọng của lịch sử các tổ chức nhà nước, là mốc son của văn minh nhân loại. Tuy vậy, mỗi quốc gia có quan niệm khác nhau về công chức.
Ở Cộng hoà Pháp: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do Nhà nước tổ chức, bao gồm cả Trung ương và địa phương, nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý. Ở Vương quốc Anh, khái niệm công chức bao hàm những nhân viên công tác trong ngành hành chính, ví dụ như nội chính và ngoại giao. Ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính của Chính phủ được gọi chung là công chức. Các nghị sĩ Quốc hội (thượng nghĩ sĩ, hạ nghị sĩ) và những người làm thuê trong Quốc hội đều không phải là công chức.
Công chức gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. [35, tr268] Như vậy, không có một khái niệm thống nhất của thế giới về công chức, nhưng có điểm chung, công chức là những công dân được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một chức danh, thừa hành một công vụ trong cơ quan nhà nước, được xếp vào một ngạch, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và chịu sự điều hành của pháp luật. Công chức theo Quy chế này giới hạn trong phạm vi rất hẹp, chỉ có trong các cơ quan Chính phủ.
Tuy nhiên, do chiến tranh và nhiều nguyên nhân khác, Quy chế này không được phổ biến, khái niệm công chức rất ít sử dụng mà thay vào đó là thuật ngữ: “cán bộ, công nhân, viên chức”, không phân biệt ĐNCC, công nhân, viên chức. Ngày 25-5-1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 169/HĐBT về công chức nhà nước, quy định công chức ở phạm vi rộng hơn: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của 8 luan an Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức”. [29] Khái niệm công chức theo Nghị định số 169/HĐBT đã bao gồm khá đầy đủ các dấu hiệu cơ bản về công chức trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của thế giới. Nhưng có hạn chế khi quy định những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và đoàn thể không là công chức; trong khi tất cả những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước lại quy định là công chức.
Pháp lệnh CBCC năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000 và 2003); phạm vi điều chỉnh mở rộng đến tất cả những người trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và gọi chung là “ĐNCC”; căn cứ xác định gồm 3 tiêu chí cơ bản: là công dân Việt Nam; trong biên chế nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Quy định như vậy, vì đặc thù nước ta khác với nhiều nước trên thế giới, đó là các cơ quan Nhà nước, cơ quan của Đảng, các đoàn thể chính trị - xã hội có mối quan hệ liên thông, cùng nằm trong một hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Công chức là người được tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương, làm việc thường xuyên, toàn bộ thời gian, được xếp vào ngạch của hệ thống ngạch bậc, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ của Nhà nước. Tuy nhiên theo định nghĩa này thì công chức chỉ trong phạm vi các cơ quan Nhà nước, không bao gồm các tổ chức khác trong hệ thống chính trị nên có nhiều vướng mắc khi áp dụng trên thực tiễn nước ta.
Trước yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, Kỳ họp thứ 4, ngày 13-11-2008 đã thông qua Luật CBCC. Khoản 2, Điều 4 Luật CBCC quy định về công chức như sau: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị 9 luan an sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Giải thích rõ hơn về phạm vi những người là công chức, Điều 32 của Luật quy định: Công chức quy định tại khoản 2 Điều 4 của Luật này bao gồm: a) Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội; b) Công chức trong cơ quan nhà nước; c) Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; d) Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp [32]. Hướng dẫn thực hiện Luật CBCC, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP, ngày 25-01-2010; Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 08/2011/TT- BNV, ngày 02-6-2011 quy định những người là công chức.
Như vậy, theo quy định của Luật CBCC, tiêu chí xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh (khác với tiêu chí xác định cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ). Công chức là những người được tuyển dụng lâu dài vào biên chế, hoạt động của họ gắn với quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật. * Khái niệm sử dụng Có nhiều quan niệm về sử dụng, khi con người bắt đầu hình thành các nhóm để thực hiện những mục tiêu mà họ có không thể đạt được với tư cách là những cá nhân riêng lẻ, thì sử dụng xuất hiện như một yếu tố cần thiết để phối hợp những nỗ lực cá nhân hướng tới những mục tiêu chung. Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, rất nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về sử dụng.
Cho đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về sử dụng, có nhiều cách hiểu về sử dụng như sau: Theo tác giả Hrold Kontz viết: “Sử dụng là một hoạt động thiết yếu, nó đảm bảo phối hợp những nỗ lực cá nhân nhằm đạt được các mục đích của nhóm. Mục tiêu của mọi nhà quản lý là nhằm hình thành một môi trường mà trong đó con người có thể đạt được các mục đích của nhóm với thời gian, tiền bạc và sự bất mãn cá nhân ít nhất”. [6] 10 luan an Theo Đặng Vũ Hoạt và Hà Thế Ngữ: “Sử dụng là một quá trình định hướng, quá trình có mục tiêu, quản lý một hệ thống nhằm đạt được những mục tiêu nhất định”. [7] Theo “Một số thuật ngữ hành chính” của Viện nghiên cứu hành chính – Học viện Hành chính Quốc gia định nghĩa về sử dụng: “Sử dụng là hoạt động có ý thức của con người nhằm sắp xếp tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra…các quá trình xã hội và hoạt động của con người để hướng chúng phát triển phù hợp với quy luật xã hội, đạt được mục tiêu xác định theo ý chí của nhà quản lý với chi phí thấp nhất”.[8] Từ những quan niệm về sử dụng đã nêu trên ta có thể hiểu: Sử dụng là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các tiềm năng, các cơ hội của hệ thống để đạt được mục tiêu đề ra trong điều kiện biến động của môi trường.
* Khái niệm thi hành án dân sự Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được quy định tại Điều 1 và 2 “THADS là hoạt động của nhiều tổ chức và cá nhân, bao gồm cả cơ quan THADS trong quá trình tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh và Trọng tài thương mại”.