CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI 1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác các hồ đập nhỏ ở trên thế giới. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng 1. Một số khái niệm liên quan đến xã hội hóa đầu tư xây dựng - Đối tác công - tư (Public-Private partnerships/PPP): là một thuật ngữ chỉ mối quan hệ giữa nhà nước và các thành phần kinh tế tư nhân trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung ứng các dịch vụ công cộng [1].
Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, chẳng hạn có quan điểm cho rằng đó là “một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra và/dịch vụ công cộng được thỏa thuận công khai” [12]; hoặc đó là “một dịch vụ của chính quyền hay thương vụ tư nhân được cấp vốn và vận hành thông qua quan hệ đối tác giữa chính quyền với một hoặc nhiều công ty thuộc khu vực tư nhân, thể hiện bằng một hợp đồng giữa hai bên, trong đó bên tư nhân cung ứng dịch vụ công/dự án và đảm nhiệm rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận hành” (Từ điển bách khoa mở Wikipedia); theo Chính Phủ Việt Nam thì đó là “việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án” [2]; và “Quan hệ đối tác công-tư là việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở Hợp đồng quan hệ đối tác” [1], v. Theo cách chung nhất có thể hiểu “quan hệ đối tác công-tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thông qua một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó”. Kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng Ở Indonesia: quy định trách nhiệm trong đầu tư xây dựng và quản lý tưới đối với các cấp và trách nhiệm của tổ chức dùng nước (WUA) chi tiết theo bảng: 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Indonesia Trách nhiệm Hạng mục Quốc gia Tỉnh Huyện WUA O&M hệ thống kênh chính > 3000 ha 1000-3000 <3 000 ha Tham gia ha Khôi phục, nâng cấp hệ > 3000 ha 1000-3000 <3 000 ha Tham gia thống kênh chính ha O&M hệ thống kênh cấp 3 Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm Khôi phục, nâng cấp hệ Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm thống kênh kênh cấp 3 Xây dựng trạm bơm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Tham gia O&M trạm bơm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Tham gia Xây dựng các công trình Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm nội đồng Vận hành các công trình Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm nội đồng Kéo dài mạng lưới tưới Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Ở Nhật Bản: trong đầu tư xây dựng công trình, theo luật định, để có thể thực hiện được dự án, sau khi có trên 15 nông dân hưởng lợi đệ trình đề xuất dự án, những người nộp đơn phải thu thập được sự đồng ý của ít nhất 2/3 số nông dân hưởng lợi từ dự án.
Tuy nhiên, thực tế thực hiện, chính quyền yêu cầu sự chấp thuận của ít nhất 90% số lượng nông dân hưởng lợi từ dự án tham gia. Kinh phí thực hiện dự án được phân chia như sau: Bảng 1. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Nhật Bản Thành phần Tỷ lệ đóng góp kinh phí (%) tham gia đóng Dự án quốc gia Dự án cấp tỉnh góp (diện tích hưởng lợi 3.000 ha) (diện tích hưởng lợi 200 ha) Nhà nước 66,6 50 Tỉnh 17 25 Huyện 6 10 Nông dân 10,4 15 Nguồn: JIID, 2007. 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Sự tham gia của khu vực tư nhân Sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP): Trên thực tế, mô hình PPP khởi nguồn từ việc ở một số nơi tiến hành mở cửa cho sự tham gia của khu vực tư nhân Private-Sector Participation/PSP) trong một số ngành dịch vụ công ích, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu về kết cấu hạ tầng và các dịch vụ công ích ngày càng cao theo sự phát triển của xã hội dẫn đến sự thiếu hụt về ngân sách quốc gia trong đầu tư; bên cạnh đó còn do yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ và cuối cùng phần nào là do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường, v. đã bắt đầu mở ra cơ hội để PSP phát triển. Tuy nhiên, sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi, vì vậy đã gây khó khăn và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích. Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công-tư”, tức là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc: chia sẻ lợi ích; chia sẻ trách nhiệm và chia sẻ rủi ro.
Theo đó, PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công [3]. Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác công - tư là các tổ chức chính phủ, bao gồm các bộ ngành, chính quyền các địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp [3].
6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể quy về mấy nhóm dưới đây [13]: + Công tư hợp doanh: Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác tư nhân. Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đoạn đầu thường thực hiện dưới dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó mà thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ. + Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Đây là dạng chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT (xây dựng- vận hành- chuyển giao) và các biến thể của nó như BOOT (xây dựng- sở hữu-vận hành-chuyển giao), BOO (xây dựng- sở hữu-chuyển nhượng), BTO (xây dựng-chuyển nhượng-vận hành), BOOS (xây dựng-sở hữu-vận hành-bán lại), BT (xây dựng-chuyển nhượng), TOT (chuyển nhượng-vận hành-chuyển nhượng) + Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch vụ công ích, bao gồm M&O (quản lý & vận hành), DBL (tư nhân thiết kế-xây dựng cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh). + Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng.
Doanh nghiệp nhà nước chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư (Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận cho họ). Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả. PPP được áp dụng lần đầu tiên trong lĩnh vực nước, từ thế kỷ 18 với việc xây dựng các kênh đào ở Pháp, sau đó được áp dụng trong giao thông với việc các nhóm tài phiệt địa phương đã thành lập các quỹ tín thác đường thu phí, vay mượn tiền từ các nhà đầu tư tư nhân để sửa chữa đường xá và hoàn trả nợ bằng cách thu phí đường bộ. Với sự phát triển ngày càng đa dạng về lĩnh vực và rộng khắp về mặt địa lý, PPP cũng được áp dụng trong lĩnh vực thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới, trong đó có thể kể đến một số quốc gia điển hình như sau[14]: 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ở Brazil: Dự án hợp tác công tư của Brazil thiết lập đối tác giữa nhà nước và tư nhân để sử dụng chung khu tưới rộng 7,717 ha.