Chương 1 “Những quy định chung” của văn bản QPPL. Định hướng pháp luật cũng là nội dung của văn bản QPPL. Xét dưới góc độ tính khái quát và tính cụ thể của quy phạm pháp luật thì định hướng pháp luật đứng ở vị trí trung gian giữa nguyên tắc và quy phạm pháp luật cụ thể. Định hướng thể hiện các quan điểm, chính sách của nhà nước về những vấn dé quan trọng cần được triển khai thực hiện trong một thời gian tương đối dài.
°' Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Da Nẵng, Da Nẵng, tr. Thực tế, định hướng pháp luật được biểu hiện thông qua chủ trương, chính sách của Nhà nước. Ngoài ra, mục đích pháp luật cũng có thể được thể hiện trong văn bản QPPL.
Mục đích pháp luật chính là mục tiêu bảo đảm sự an toàn, công lý và lợi ích. Việc xác định các mục đích rất cần được coi trọng vi các mục đích pháp luật luôn là yếu tố quan trọng phản ánh nội dung và là tiêu chí để đánh giá giá trị của pháp luật. Thực ra, suy đến cùng những tư tưởng, quan điểm chỉ đạo, chủ trương, chính sách pháp luật và mục đích pháp luật chính là các quy phạm pháp luật “đặc biệt”. Đặc biệt bởi vì những quy phạm pháp luật này không điều chỉnh trực tiếp hành vi của con người, tức là không đặt ra quy định cấm đoán, bắt buộc hay trao quyền mà là cơ sở định hướng để cơ quan nhà nước đặt ra quy tắc xử sự chung đó.
Như vậy, nội dung của văn bản QPPL không chỉ là quy tắc xử sự mà còn chứa đựng những nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật. Vì văn bản QPPL chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản QPPL luôn có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Tính bắt buộc chung của văn bản QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định. Văn bản QPPL không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, các Chủ 10 tịch tinh, doanh nghiệp, người có công với cách mạng.
Đây là điểm khác biệt so với văn ban áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể. Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính “nhiều đối tượng”. Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL. Ví dụ, quyết định trợ cấp một lần đối với những cán bộ, công chức nghỉ việc do sắp xếp lại tổ chức.
Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp di lặp lại nhiều lần. Con văn ban áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dai.
Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL. Văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản QPPL. Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản 11 QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi địa phương đó. Ngoài ra, có trường hợp văn ban QPPL, do co quan nhà nước trung ương ban hành nhưng có hiệu lực pháp lý trên phạm vì lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định tới nội dung văn bản QPPL.
Dấu hiệu này là cơ sở để phân biệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ trong cơ quan nhà nước. Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, nội quy. có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ được ban hành kèm theo hình thức văn bản quyết định, nghị quyết. Những quy tắc xử sự được đặt ra để điều chỉnh hoạt động trong nội bộ một cơ quan nhà nước không phải là quy phạm pháp luật vì các quy tắc xử sự đó không có tính bắt buộc chung.
Thứ ba, văn ban QPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định. Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn ban QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông 12 tư: Hội dong tham phán Toa an nhân dân tối cao ban hành nghị quyết: Viện trưởng Viện kiêm sát nhân dân tối cao ban hành thông tu; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư: Tông Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ thị. Theo quy định của Luật Ban hành văn ban QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL, văn ban QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: Quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung: chữ kí; nơi nhận.
Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL. Vi dụ: Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành công văn có chứa quy phạm pháp luật; hoặc UBND tinh ban hành dé án, chương trình có chứa đựng quy phạm pháp luật. Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy dinh. _— Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL 13 năm 2015 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL, khá chặt chẽ.
Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thao, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất ca đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyển, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng cua văn bản QPPL, Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005. UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.
So sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng cho thấy những văn bản này không phải tuân theo thủ tục, trình tự mà Luật 2015 quy định, mà tuân theo thủ tục, trình tự được quy định trong những văn bản khác. Kể cả văn bản của các tổ chức xã hội cũng không là đối tượng phải tuân theo thủ tục, trình tự của hai Luật trên mà tuân theo quy định của Điều lệ hoạt động do từng tổ chức đó ban hành. Tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật a. Tiêu chuan đánh giá tinh hợp pháp của văn bản quy phạm phap luật Tính hợp pháp được hiểu là “đúng với pháp luật, không trái với pháp luật”, Theo nghĩa như vậy, dé (1) bao dam tính hợp pháp, văn bản QPPL phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định: có nội dung phù hợp quy định cua pháp luật; hình thức và kỹ thuật trình bày tuân theo quy định của pháp luật.
Tính hợp pháp của văn bản QPPL là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn ban QPPL được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL. Tuy nhiên, tùy vào từng góc độ pháp lý khác nhau mà biểu hiện của tính hợp pháp có thể khác nhau. Tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Thẩm quyển ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Tham quyển ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyển nội dung.
f* Viên Khoa học pháp lý (2010), Hội thảo xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyển địa phương, Hà Nội. 15 Thẩm quyển hình thức được hiểu là quyền của chủ thể ban hành văn bản QPPL trong việc lựa chọn, sử dụng đúng tên loại văn bản QPPL theo quy định pháp luật. Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thâm quyển của mình chỉ được ban hành một hoặc một số hình thức văn bản QPPL. Đây chính là quy định nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL, đồng thời dam bao duy trì tính hợp pháp của văn bản QPPL về mặt hình thức.