Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG, KHAI THÁC TRONG PHẠM VI ĐẤT DÀNH CHO ĐƢỜNG BỘ 1. Khái niệm vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đƣờng bộ Để tìm hiểu rõ khái niệm vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ thì trước tiên phải phân tích được khái niệm vi phạm hành chính dựa trên cơ sở luật định. Vi phạm hành chính là một loại hành vi vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay. Hành vi này mang tính chất thường xuyên, xảy ra với số lượng tương đối lớn đã và đang gây ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến lợi ích của Nhà nước, tập thể, cá nhân trong từng lĩnh vực cụ thể.
Khái niệm vi phạm hành chính lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989. Điều 1 của Pháp lệnh này đã chỉ rõ: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đều không trực tiếp đưa ra khái niệm cụ thể về vi phạm hành chính mà chỉ thể hiện một cách gián tiếp thông qua khái niệm về xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên về cơ bản, tác giả nhận thấy quan điểm về vi phạm hành chính trong thời kỳ này cũng gồm các đặc trưng như khái niệm vi phạm hành chính trong Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989: là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện có lỗi cố ý hoặc vô ý; xâm 9 phạm quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính (Khoản 2, Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002).
Hiện nay khái niệm “vi phạm hành chính” được quy định rõ ràng tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 với nội dung cụ thể như sau: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Đối chiếu với các quy định trước đây về khái niệm “vi phạm hành chính”, các khái niệm về thuật ngữ này đều bao gồm một số đặc trưng cơ bản như sau: Một là, vi phạm hành chính là hành vi có lỗi; Hai là, chủ thể thực hiện là cá nhân, tổ chức; Ba là, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm; Bốn là, vi phạm hành chính phải bị xử phạt hành chính (tức là phải chịu một hoặc nhiều hình thức xử phạt đã được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 như cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn…). Khái niệm về vi phạm hành chính đã được “luật hóa” từ năm 1989 tuy nhiên sau nhiều lần sửa đổi quy định pháp luật thì nội hàm của thuật ngữ này về cơ bản vẫn mang bốn đặc trưng nêu trên. Tuy nhiên, một số nhà nghiên cứu cho rằng khái niệm này không bộc lộ rõ được bản chất của vi phạm hành chính.
Trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Nhà xuất bản Chính trị quốc gia do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt làm chủ biên lại cho rằng việc ấn định khách thể của vi phạm hành chính là hoạt động quản lý nhà nước như tại Khoản 1, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 thực chất không nói lên 10 được khách thể của vi phạm mà chỉ nói lên được tính trái luật của hành vi, bởi ở đây khách thể của vi phạm pháp luật luôn là quan hệ xã hội chứ khách thể không thể là “quy định của pháp luật về quản lý nhà nước”. Hơn thế, nội hàm của “quản lý nhà nước” là vô cùng rộng, chính vì vậy khi đồng nhất khách thể của vi phạm hành chính với “trật tự quản lý nhà nước” dễ tạo ra sự lúng túng khi tiếp cận khái niệm khoa học, bởi suy cho cùng tất cả các ngành luật đều bảo vệ “trật tự quản lý nhà nước”. Bên cạnh đó, việc các nhà làm luật sử dụng cụm từ “mà không phải là tội phạm” để xác định hành vi nào là hành vi bị xử lý hành chính, thay vì bị xử lý hình sự khi hành vi đó vi phạm các “quy định về quản lý nhà nước” dễ làm cho chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật nhầm tưởng mình có thẩm quyền để xác định hành vi nào là vi phạm hành chính, hành vi nào là vi phạm pháp luật hình sự (tội phạm), bởi trên thực tế việc xác định hành vi nào là vi phạm hành chính, hành vi nào là tội phạm thuộc thẩm quyền của các nhà làm luật chứ không phải của chủ thể áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, định nghĩa khái niệm của ngành luật này thông qua khái niệm của một ngành luật khác là không nên [16, tr.
Tiếp nhận quan điểm trên, tác giả nhận thấy khái niệm vi phạm hành chính hiện nay còn một số hạn chế trong kỹ thuật lập pháp. Thiết nghĩ quy định khái niệm vi phạm hành chính nên theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt và quy định như sau: “vi phạm hành chính là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của nhà nước, tổ chức và cá nhân; xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính” [16, tr. 11 Vi phạm hành chính là một dạng vi phạm pháp luật do đó nó gồm các yếu tố cấu thành như sau: Mặt chủ quan, mặt khách quan, chủ thể và khách thể. Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngoài của hành vi vi phạm hành chính bao gồm hành vi, hậu quả, mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả, thời gian, địa điểm, phương tiện vi phạm hành chính.
Mặt chủ quan là thái độ tâm lý bên trong của người thực hiện hành vi vi phạm hành chính bao gồm các yếu tố như lỗi, động cơ và mục đích. Yếu tố lỗi là yếu tố cơ bản nhất của mặt chủ quan. Lỗi chính là trạng thái tâm lý của người vi phạm, biểu hiện thái độ của người đó đối với hành vi vi phạm và hậu quả của hành vi đó. Lỗi trong vi phạm hành chính được thể hiện dưới hai hình thức: lỗi cố ý (cố ý trực tiếp, cố ý gián tiếp) và lỗi vô ý (vô ý vì cẩu thả, vô ý vì quá tự tin).
Động cơ là động lực bên trong thúc đẩy chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính. Mục đích là những gì mà chủ thể mong muốn đạt được khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính. Chủ thể của vi phạm hành chính là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện hành vi vi phạm hành chính. Cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính bao gồm công dân Việt Nam và người nước ngoài có năng lực trách nhiệm pháp lý.
Yếu tố để xác định năng lực trách nhiệm pháp lý của cá nhân là độ tuổi và không bị mắc các bệnh làm mất khả năng nhận thức hành vi. Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 thì các chủ thể bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi hành vi vi phạm hành chính. 12 Đối với tổ chức, năng lực trách nhiệm pháp lý xuất hiện từ khi tổ chức được thành lập một cách hợp pháp. Tổ chức cũng là chủ thể của vi phạm hành chính.
Khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được pháp luật bảo vệ bị hành vi vi phạm hành chính xậm hại. Các quan hệ xã hội có thể bị vi phạm hành chính xâm phạm rất đa dạng, đó là: trật tự nhà nước và xã hội, sở hữu xã hội chủ nghĩa, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân,. Trên cơ sở phân tích khái niệm về vi phạm hành chính, có thể khái quát vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ cơ bản như sau: là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của nhà nước, tổ chức và cá nhân; xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân về việc sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính. Để phân tích được cụ thể các loại hành vi vi phạm hành chính về sử dụng, khai thác trong phạm vi đất dành cho đường bộ thì trước tiên phải nghiên cứu các thuật ngữ “đường bộ”.
“đất dành cho đường bộ”, “sử dụng” và “khai thác” Về mặt thuật ngữ, khái niệm “đường bộ” theo Từ điển Tiếng Việt do GS. Hoàng Phê làm chủ biên được hiểu là “đường đi trên đất liền, dùng cho người đi bộ và cho xe cộ” [9, tr. Mặc dù được diễn giải một cách cơ bản tuy nhiên cách định nghĩa trên đã phần nào cho thấy được phạm vi cũng như chức năng của đường bộ. Theo cách diễn giải trên có thể hiểu đường bộ là 13 khoảng không gian trên đất liền có chức năng phục vụ cho người trong mục đích di chuyển từ nơi này đến nơi khác.