CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ CÔNG CHỨC Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN 1. Quản lý công chức - khái niệm, đặc điểm 1. Khái niệm công chức cấp huyện Công chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã đưa ra những cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ “công chức”.
Theo cách xác định của một số quốc gia có nhiều năm thực hiện và có kinh nghiệm về chế độ công chức thì công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước.” Thuật ngữ “công chức” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Ở Việt Nam, thuật ngữ “công chức” lần đầu tiên được ghi nhận trong Quy chế công chức Việt Nam bàn hành theo Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành. Đây cũng là lần đầu nhắc đến thuật ngữ “công chức” trong hệ thống văn bản của Nhà nước. Theo đó, định nghĩa về công chức được ghi nhận tại Điều 1 của Sắc lệnh như sau: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [36].
Nếu theo như Quy chế này thì phạm vi công chức rất hẹp, chỉ bao gồm những người làm việc thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, tức là 13 những người làm việc trong hệ thống hành chính nhà nước. Từ thời điểm đó đến nay thuật ngữ “công chức” ngày càng được đề cập nhiều và làm rõ hơn về mặt nội hàm trong các quy định của Nhà nước. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam (1986), với tinh thần “nhìn thẳng vào sự thật, đánh giá đúng sự thật, rói rõ sự thật”, Đảng ta đã nghiêm khắc kiểm điểm chỉ ra những sai sót của mình trong công tác chỉ đạo và thực hiện các chính sách pháp luật, bố trí, sử dụng cán bộ,… Năm 1986, quyết định đổi mới đất nước của Đảng ta được xem như bước ngoặt quan trọng trong công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Ngày 25/5/1991 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định 169/HĐBT xác định khái niệm công chức: “Công chức Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong công sở Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được thu xếp vào một ngạch hưởng lương do ngân sách nhà nước gọi là công chức”.
“Trên cơ sở đó, ngày 26/2/1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển đất nước. Theo Điều 1, cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này, những cá nhân làm việc trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị, xã hội được gọi chung là “cán bộ, công chức”. Có thể nói, phạm vi điều chỉnh và đối tượng của công chức đã được thu hẹp hơn so với trước, tuy nhiên vẫn bao gồm khu vực hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp và các cơ quan Đảng, đoàn thể.” “Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản pháp luật có liên quan đã chỉ ra, bên cạnh những thành tựu, ưu điểm đạt được của pháp luật Việt Nam tại thời điểm ban hành vẫn còn những điểm hạn chế, sự bất hợp lý.
Với quy định của Pháp lệnh thì các tiêu chí, như: Công dân Việt Nam, 14 trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước,… mới chỉ là những căn cứ để xác định xem một người có phải là cán bộ, công chức hay không. Tuy nhiên, pháp lệnh đã không có những quy định rõ cũng như phân biệt rõ ai là cán bộ, ai là công chức. Bên cạnh đó, khái niệm cán bộ, công chức trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 quá rộng không thể đưa ra những đặc điểm hay sự phân biệt của từng loại cán bộ, công chức. Do đó, dẫn đến việc quản lý, đãi ngộ với từng loại cán bộ, công chức này chưa được phân định về cơ chế, hay có những chính sách thích hợp, phù hợp với từng khu vực.” “Do yêu cầu của thực tiễn, ngày 29/4/2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ công chức.
Khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Quốc hội đã thực hiện sửa đổi, mở rộng phạm vi điều chỉnh đối tượng công chức thêm những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ và những người được tuyển dụng, giao đảm nhận một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã. Bên cạnh đó, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 cũng phân biệt rõ các đối tượng công chức ngạch hành chính và công chức ngạch sự nghiệp. Tuy nhiên, tại thời điểm này, thuật ngữ “công chức” và “viên chức” vẫn chưa tách biệt với nhau và chưa được làm rõ. Nguyên nhân của vấn đề này là bởi pháp luật Nhà nước ta tại thời điểm đó không phân biệt rõ các thuật ngữ này, do đó dẫn đến những hạn chế, bất cập trong quá trình xác định quyền và nghĩa vụ của các chức danh này, cũng như việc quy định quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ tiền lương và các chính sách đãi ngộ khác dành cho từng chức danh.” Trước những hạn chế, khó khăn nêu trên, ngày 13/11/2008, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật Cán bộ công chức, pháp luật hóa ở mức cao nhất chế định cán bộ công chức ở nước ta.
Điều 4, Luật Cán bộ công chức xác 15 định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [53]. Theo Luật Cán bộ công chức năm 2008, công chức được phân loại theo trình độ đào tạo và theo vị trí công tác. Theo trình độ đào tạo gồm có công lực loại A, B, C, D. Công chức phân loại theo vị trí công tác gồm có: Công chức lãnh đạo (chỉ huy và điều hành) và công chức chuyên môn nghiệp vụ.
Công chức có ba đặc điểm cơ bản: (1) Được tuyển dụng và bổ nhiệm, giữ một công vụ thường xuyên (ổn định và liên tục) trong một công sở nhà nước; (2) Được xếp vào một ngạch, thể hiện tính ổn định của công chức; (3) Hưởng lương từ ngân sách nhà nước. “Như vậy, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã giải quyết các vấn đề tồn đọng mà các văn bản pháp luật trước đó gây ra. Qua thực tiễn thực hiện Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức, các quy định của cả hai văn bản luật nêu trên đã góp phần quan trọng tạo nên những chuyển biến tích cực trong quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước, từng bước đáp ứng được chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân cũng như yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế; tạo cơ sở 16 pháp lý cho việc phân định rõ đội ngũ cán bộ với công chức, tách viên chức ra khỏi đội ngũ cán bộ, công chức. Có thể thấy rằng, trước khi ban hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008, hệ thống văn bản pháp luật nước ta mặc dù đều có những điều khoản, quy định sử dụng thuật ngữ “công chức”, tuy nhiên lại không có sự lý giải về thuật ngữ công chức trong các văn bản này.
Do vậy, khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 ban hành, việc quy định về công chức trong điều luật được coi là một bước ngoặt lớn của pháp luật Việt Nam; là căn cứ thúc đẩy, hoàn thiện và đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã quy định rõ về công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và công chức gắn liền với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Theo khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định về công chức thì có thể thấy khái niệm công chức đã được phân định rõ so với cán bộ và viên chức. Tuy nhiên theo thời gian, việc áp dụng khái niệm này vào thực tế không còn phù hợp.
Với đối tượng là lãnh đạo, quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập mặc dù được xác định là công chức nhưng lại không được tính trong tổng số biên chế công chức, không được hưởng phụ cấp công vụ. Mặt khác, việc quy định người lãnh đạo, quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập là công chức sẽ không phù hợp với quan điểm, chủ trương của Nhà nước trong việc phân định rõ quản lý nhà nước với quản trị đơn vị sự nghiệp theo Nghị quyết số 19-NQ/TW nêu ra tại Hội nghị Trung ương 6 khóa XII. Trước yêu cầu mới của công cuộc đổi mới đất nước, ngày 25 tháng 11 năm 2019, Quốc hội đã ban hành luật số 52/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức.