Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ MỘT CỬA, MỘT CỬA LIÊN THÔNG 1. Khái niệm, nội dung thực hiện thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông. Thủ tục hành chính, thực hiện thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông. Thủ tục hành chính là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy Nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan Nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân [33],[34],[58].
Thủ tục hành chính có những đặc điểm sau: Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình.
Là quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu thủ tục hành chính việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Ví dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc nộp thuế. Còn muốn quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo, v.
Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ e việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục hành chinh nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Dựa vào các thủ tục hành chính các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành.
Nói như vậy có nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. Thứ ba, thụ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: - Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; - Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; - Việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; e - Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính; - Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; - Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành.
- Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Hiện nay thủ tục hành chính ở nước ta vẫn còn những tồn tại: Hình thức, đòi hỏi nhiều giấy tờ, chưa thuận lợi cho cá nhân, tổ chức thực hiện; nhiều cấp trung gian, không rõ ràng về trách nhiệm; chưa phù hợp và đáp ứng được với yêu cầu của thời kỳ mở cửa và hội nhập, nâng cao năng lực cạnh tranh và đặc biệt giai đoạn hiện nay Chính phủ đang quyết tâm xây dựng Chính phủ kiến tạo.
Thủ tục hành chính vẫn còn tình trạng thiếu thống nhất, chồng chéo, tần xuất thay đổi nhanh và có tính thường xuyên, tính công khai, minh bạch còn hạn chế. Hậu quả của tồn tại trên là gây phiền hà cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ, lợi ích và công việc chung của cơ quan quản lý nhà nước, làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia trong thu hút đầu tư, gây ra tệ cửa quyền và chưa đúng với tinh thần Chính phủ kiến tạo. Thủ tục hành chính còn phức tạp trong giải quyết công việc là điều kiện thuận lợi cho nạn tham nhũng, lãng phí phát sinh, hoành hành… Chính vì vậy, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hiệu lực, hiệu quả là yêu cầu mong mỏi của tổ chức, cá nhân, các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước. Trong tiến trình phát triển và hội nhập, cải cách thủ tục hành chính có một vai trò đặc biệt quan trọng.
Nếu thủ tục hành chính nói riêng, nền e hành chính nói chung không được hay chậm cải cách thì sẽ là một rào cản kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ta. Nghị quyết số 38/CP ngày 01/5/1994 của Chính phủ “Về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức” là khâu đột phá trong cải cách hành chính Nhà nước đã phát huy tác dụng và đạt được những kết quả nhất định trong thời gian qua. Tuy nhiên, trước yêu cầu hội nhập ngày càng sâu rộng, thủ tục hành chính cần phải cải cách mạnh mẽ hơn nữa. Cải cách thủ tục hành chính là điều kiện cần thiết để tăng cường củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, tăng cường sự tham gia quản lý Nhà nước của nhân dân.
Cải cách thủ tục hành chính cần phải tạo sự chuyển biến của toàn bộ hệ thống của nền hành chính quốc gia. Nghị Quyết số 30c/NQ-CP, ngày 08/11/2011 của Chính phủ về ban hành chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 đã đề ra 6 nhiệm vụ chính, trong đó cải cách thủ tục hành chính là một trong những nhiệm vụ quan trọng. Thực hiện thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông là việc áp dụng cơ chế giải quyết thủ tục hành chính thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của một cơ quan hành chính nhà nước, từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối duy nhất là bộ phận một cửa của cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một trong những mô hình cải cách thủ tục hành chính tại Việt Nam hiện nay đang phát huy và đem lại hiệu quả tích cực, cũng là mô hình đang được nhiều nước trên thế giới áp dụng.
Sự hình thành cơ chế một cửa, một cửa liên thông ở Việt Nam. Từ năm 1995, trước nhu cầu bức bách về giải quyết thủ tục hành chính cho công dân và tổ chức trong thời kỳ cơ chế thị trường, một số địa phương đã chủ động thí điểm thực hiện áp dụng cơ chế giải quyết công việc liên quan đến các giao dịch của cơ quan hành chính nhà nước với người dân theo mô hình một cửa hoặc “một cửa, một dấu”. Đi đầu trong lĩnh vực này là thành phố Hồ Chí Minh. Tại đây UBND thành phố đã thành lập Ban chỉ đạo CCHC thành phố do Chủ tịch UBND thành phố làm Trưởng ban.
Ủy ban nhân dân thành phố đã xây dựng đề án trình Chính phủ thí e điểm tổ chức thực hiện hoạt động mô hình “một cửa, một dấu” tại UBND Quận 1, Quận 5 và huyện Củ Chi. Đề án đã được Thủ tướng Chính phủ đồng ý cho thực hiện (Thông báo số 6194/CCHC ngày 30/4/1995 của Văn phòng Chính phủ). Thành ủy thành phố Hồ Chí Minh cũng ban hành chỉ thị số 04/CT-TU, ngày 18/10/1996 về việc cải cách thủ tục hành chính theo mô hình “một cửa, một dấu”. Sau khi sơ kết đánh giá thí điểm cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế “một cửa, một dấu”, tháng 11/1996 UBND thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành Chỉ thị số 36/CT-UBND ngày 11/11/1996 về việc tiếp tục thực hiện cải cách hành chính theo cơ chế “một cửa, một dấu”, trong đó yêu cầu tất cả các quận, huyện chuẩn bị tốt mọi điều kiện, xây dựng đề án để triển khai nhân rộng cơ chế “một cửa, một dấu” trong toàn thành phố.