Tổng quan nghiên cứu

Giai đoạn 2011-2015, toàn quốc ghi nhận khoảng 10.200 tỷ đồng nợ đọng xây dựng cơ bản trong Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại 2.600 xã, trong đó có hơn 700 xã đã đạt chuẩn. Tình trạng nợ công cả nước tiệm cận ngưỡng cảnh báo an toàn 65% đã đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc nâng cao hiệu lực quản lý nguồn vốn đầu tư công. Tại tỉnh Quảng Nam, địa phương nằm trong Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, quy mô kinh tế đã đạt gần 110.000 tỷ đồng và trở thành tỉnh tự cân đối ngân sách từ năm 2017 với tổng thu ngân sách năm 2019 đạt 22.774 tỷ đồng (tăng hơn 1,7 lần so với năm 2015). Cơ cấu lao động nông nghiệp giảm mạnh từ 50,1% năm 2015 xuống còn 38% năm 2019, thúc đẩy nhu cầu hiện đại hóa hạ tầng nông thôn.

Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản trong chương trình nông thôn mới tại tỉnh vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn như: công tác quy hoạch còn lúng túng, nhiều dự án chậm tiến độ, xử lý nợ đọng kéo dài và cơ cấu huy động vốn chưa thực sự bền vững. Đề tài tập trung nghiên cứu trên địa bàn toàn bộ 18 đơn vị hành chính cấp huyện của tỉnh Quảng Nam, bao quát 204 xã triển khai xây dựng nông thôn mới trong giai đoạn 2016-2019. Mục tiêu nghiên cứu nhằm đánh giá toàn diện thực trạng quản lý, nhận diện nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp khả thi cho giai đoạn 2020-2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc trong việc tối ưu hóa hiệu quả phân bổ ngân sách, ngăn chặn thất thoát lãng phí và thúc đẩy phát triển kinh tế nông thôn bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế kết hợp với lý thuyết đầu tư công và phân cấp tài chính công. Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản được định nghĩa là sự tác động có tổ chức bằng quyền lực pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tạo hành lang thể chế, hỗ trợ chủ đầu tư thực hiện đúng chức năng, ngăn ngừa tiêu cực và tối ưu hóa hiệu quả vốn ngân sách.

Trong chương trình nông thôn mới, khung quản lý bao gồm 5 nội dung trọng tâm: (1) Xây dựng, tuyên truyền và tổ chức thực hiện văn bản pháp luật, chính sách; (2) Lập và triển khai quy hoạch, kế hoạch phân bổ nguồn lực; (3) Tổ chức thực hiện đầu tư từ thẩm định, đấu thầu, thi công đến nghiệm thu quyết toán; (4) Thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành; (5) Xử lý vi phạm và giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản. Các khái niệm nền tảng về nông thôn theo Nghị định số 55/2015/NĐ-CP, nông thôn mới theo Nghị quyết số 26-NQ/TW và đặc thù vốn đầu tư công cơ sở được chuẩn hóa để làm rõ cơ chế vận hành của bộ máy quản lý 4 cấp chính quyền.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng phương pháp nghiên cứu hỗn hợp, kết hợp phân tích định tính và định lượng để đảm bảo tính khách quan:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn diện số liệu thứ cấp từ 204/204 xã thuộc 18 huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2016-2019, trích xuất từ các báo cáo chính thức của Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Thanh tra tỉnh và Văn phòng Điều phối Nông thôn mới.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thực hiện phỏng vấn sâu với cỡ mẫu gồm 35 cán bộ quản lý then chốt. Phương pháp chọn mẫu định ngạch và chuyên gia được áp dụng để lựa chọn các nhóm đối tượng: lãnh đạo Ủy ban nhân dân xã, công chức địa chính - xây dựng cấp xã, chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch và Phòng Kinh tế - Hạ tầng cấp huyện, cùng đại diện lãnh đạo Sở ngành cấp tỉnh. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm thu thập đánh giá đa chiều từ cấp hoạch định chính sách đến cấp trực tiếp điều hành công trình.
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng thống kê mô tả, phân tích số tương đối kết cấu và phân tích dãy số thời gian (tốc độ phát triển, lượng tăng tuyệt đối bình quân). Phương pháp này giúp đo lường chính xác biến động nguồn vốn, tỷ lệ giải ngân và tốc độ hoàn thành các tiêu chí hạ tầng qua các năm.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về công tác thể chế và tuyên truyền, trong giai đoạn 2016-2019, tỉnh Quảng Nam đã ban hành 106 văn bản phục vụ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản nông thôn mới, trong đó văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh chiếm 45% (48 văn bản), quyết định phân cấp và giao vốn chiếm 33% (35 văn bản). Tỉnh đã tổ chức 30 lớp tập huấn cho cán bộ cơ sở, phát hành 2.800 cuốn sổ tay hướng dẫn quản lý vốn và 10.060 tờ gấp. Kinh phí tuyên truyền tăng bình quân 4,9%/năm, đạt 1.730 triệu đồng vào năm 2019.

Thứ hai, về kết quả hoàn thành tiêu chí hạ tầng, số tiêu chí đạt chuẩn bình quân toàn tỉnh đạt 15,26 tiêu chí/xã vào năm 2019 (tăng 3,76 tiêu chí/xã so với năm 2015). Toàn tỉnh có 99 xã đạt chuẩn 19 tiêu chí (chiếm 49%), 151 xã đạt tiêu chí giao thông (chiếm 74,02%, tăng 73 xã) và 171 xã đạt tiêu chí thủy lợi (chiếm 88,32%, tăng 72 xã so với năm 2015).

Thứ ba, về công tác quy hoạch và huy động nguồn lực, dù 100% xã đã lập quy hoạch nhưng có tới 120/204 xã (chiếm 58,82%) phải thực hiện điều chỉnh quy hoạch do xung đột với quy hoạch phân khu công nghiệp và phát triển đô thị. Tổng nguồn vốn huy động 4 năm đạt 17.525.076 triệu đồng. Trong đó, vốn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng áp đảo 57,5% (ngân sách trực tiếp 25,1%, lồng ghép 29,3%), vốn tín dụng chiếm 33,5%, trong khi vốn doanh nghiệp chỉ đạt 3,6% và đóng góp của người dân đạt 5,5%.

Thảo luận kết quả

Cơ cấu huy động vốn thực tế tại Quảng Nam đang bộc lộ sự mất cân đối lớn. Tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước lên tới 57,5%, vượt xa định hướng 30% quy định tại Quyết định số 1600/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Ngược lại, tỷ lệ huy động từ doanh nghiệp chỉ đạt 3,6% (kém xa mục tiêu 15%) và người dân đóng góp đạt 5,5% (thấp hơn mức mục tiêu 10%). Nguyên nhân xuất phát từ việc thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn vùng sâu còn nhiều rào cản, địa hình chia cắt và mức sống người dân vùng núi còn hạn chế.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh hiệu quả rõ rệt khi trình bày qua bảng thống kê cơ cấu 5 nguồn vốn và biểu đồ cột so sánh tốc độ hoàn thành 19 tiêu chí giữa 2 giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020. Qua kinh nghiệm từ tỉnh Hà Tĩnh (ban hành thiết kế mẫu chuẩn hóa và có bộ phận chuyên trách thẩm định gồm 23 cán bộ) và tỉnh Quảng Ngãi (siết chặt trách nhiệm Ban quản lý xã để đình chỉ nhà thầu yếu kém), Quảng Nam cần sớm chuẩn hóa các mẫu thiết kế công trình nhóm C. Đồng thời, tỉnh cần xử lý dứt điểm tình trạng 48 xã lập kế hoạch đầu tư nhưng chưa lấy ý kiến đồng thuận của trên 50% người dân theo Thông tư số 01/2017/TT-BKHĐT.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản trong chương trình nông thôn mới giai đoạn 2020-2025, bốn giải pháp trọng tâm cần được thực thi đồng bộ:

  1. Hoàn thiện quy chế quản lý hợp đồng và chi phí dự phòng: Ủy ban nhân dân tỉnh cùng Sở Xây dựng cần ban hành hướng dẫn chi tiết về việc quản lý, thanh quyết toán chi phí dự phòng trong hợp đồng trọn gói đối với các dự án có thời gian thi công dưới 12 tháng. Mục tiêu loại bỏ hoàn toàn các trường hợp nhà thầu trục lợi chi phí dự phòng trượt giá không thực hiện, giảm thiểu 100% thất thoát dự toán từ năm 2021.
  2. Tái cơ cấu nguồn lực và thúc đẩy xã hội hóa: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng cơ chế ưu đãi về đất đai, giải phóng mặt bằng nhằm nâng tỷ trọng vốn huy động từ doanh nghiệp từ 3,6% lên mức tối thiểu 10%, và vốn nhân dân đóng góp tự nguyện đạt 8% tổng nguồn lực vào năm 2025. Đồng thời, duy trì tỷ lệ vốn đối ứng ngân sách địa phương gấp trên 1,5 lần ngân sách trung ương hỗ trợ theo đúng Quyết định số 12/2017/QĐ-TTg.
  3. Ban hành thiết kế mẫu và tăng cường phân cấp: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp Sở Xây dựng xây dựng bộ thiết kế mẫu chuẩn hóa cho nhà văn hóa thôn, đường giao thông nông thôn và trạm y tế xã. Phấn đấu áp dụng thiết kế mẫu cho 100% công trình quy mô nhỏ tại 204 xã trước năm 2023, giúp rút ngắn 30% thời gian thẩm định và tiết kiệm 15% chi phí tư vấn.
  4. Siết chặt giám sát cộng đồng và giải quyết dứt điểm nợ đọng: Ủy ban nhân dân cấp huyện chỉ đạo Ban quản lý cấp xã bắt buộc thực hiện quy trình lấy ý kiến trên 50% người dân trước khi phê duyệt danh mục đầu tư. Kiên quyết dừng bố trí vốn khởi công mới cho các xã có nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài quá 6 tháng sau nghiệm thu, xử lý dứt điểm 100% nợ đọng cũ trước năm 2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn giá trị cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và huyện: Lãnh đạo và chuyên viên tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban nhân dân 18 huyện, thị xã áp dụng khung đánh giá phân bổ vốn, thẩm định nguồn lực và phòng ngừa nợ đọng ngân sách.
  2. Ban Quản lý dự án và chính quyền cấp cơ sở: Cán bộ lãnh đạo và công chức chuyên môn tại 204 xã sử dụng tài liệu làm cẩm nang hướng dẫn quy trình lập kế hoạch đầu tư có sự tham gia của người dân (đảm bảo tỷ lệ đồng thuận trên 50%), quản lý khối lượng thi công và hoàn tất hồ sơ quyết toán.
  3. Học viên, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế: Các nhà nghiên cứu thuộc khối ngành kinh tế phát triển, chính sách công và quản lý tài chính công sử dụng phương pháp luận, hệ thống dữ liệu chuỗi thời gian 2016-2019 và mô hình phân tích 5 nội dung quản lý nhà nước để phát triển các đề tài liên quan.
  4. Doanh nghiệp tư vấn thiết kế và nhà thầu xây dựng: Các đơn vị thi công nắm vững quy trình kiểm tra chất lượng, định mức kỹ thuật và quy định pháp lý về hợp đồng xây dựng cơ bản nông thôn mới, giúp hạn chế rủi ro pháp lý và tranh chấp hợp đồng.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao đầu tư xây dựng cơ bản nông thôn mới cần cơ chế quản lý đặc thù so với các dự án xây dựng thông thường?

Đầu tư xây dựng cơ bản nông thôn mới có quy mô phân tán tại 204 xã với nhiều công trình quy mô nhỏ và có sự đóng góp trực tiếp của người dân đạt 938.627 triệu đồng. Do đó, cần cơ chế phân cấp mạnh cho cấp xã, quy trình lập hồ sơ tinh gọn và cơ chế giám sát cộng đồng chặt chẽ để đảm bảo tiến độ và tránh thất thoát vốn.

Cơ cấu huy động vốn cho chương trình nông thôn mới tại Quảng Nam giai đoạn 2016-2019 có hạn chế gì nổi bật?

Tổng nguồn vốn huy động đạt 17.525.076 triệu đồng nhưng tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước chiếm tới 57,5% (vượt xa mức chuẩn 30% theo Quyết định số 1600/QĐ-TTg). Trong khi đó, nguồn vốn thu hút từ khu vực doanh nghiệp chỉ chiếm 3,6% và đóng góp của cộng đồng dân cư đạt 5,5%, đòi hỏi địa phương phải đẩy mạnh các chính sách xã hội hóa.

Vì sao có đến 120 trên tổng số 204 xã tại Quảng Nam phải thực hiện điều chỉnh quy hoạch nông thôn mới?

Công tác lập đồ án quy hoạch trước đây triển khai dồn dập trong 2 năm (2011-2012) gây áp lực lớn cho khâu tư vấn và thẩm định. Khi đưa vào thực tế giai đoạn 2016-2019, nhiều quy hoạch bộc lộ bất cập và xung đột với quy hoạch tổng thể như Khu kinh tế Mở Chu Lai, buộc các địa phương phải điều chỉnh cục bộ để phù hợp thực tiễn.

Làm thế nào để kiểm soát tình trạng thất thoát vốn từ chi phí dự phòng trong hợp đồng trọn gói?

Cơ quan quản lý cần kiểm soát chặt chẽ việc lập dự toán ngay từ khâu thẩm định dự án dưới 12 tháng. Thực tế nhiều công trình không phát sinh biến động giá nhưng nhà thầu vẫn hưởng trọn phần dự phòng. Cơ quan thẩm định cần ban hành hướng dẫn khấu trừ chi phí dự phòng không sử dụng khi quyết toán dự án hoàn thành.

Bài học thực tiễn lớn nhất mà Quảng Nam có thể tiếp thu từ tỉnh Hà Tĩnh trong quản lý xây dựng cơ bản là gì?

Quảng Nam có thể vận dụng mô hình thành lập bộ phận chuyên trách quản lý xây dựng thuộc Văn phòng Điều phối Nông thôn mới và ban hành hệ thống thiết kế mẫu đồng bộ cho nhà văn hóa, trạm y tế, trường học. Giải pháp này giúp các xã tiết kiệm hàng tỷ đồng chi phí tư vấn thiết kế và đẩy nhanh tiến độ thi công.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý thuyết về 5 nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản trong chương trình nông thôn mới.
  • Đánh giá thực chứng bức tranh huy động hơn 17.525 tỷ đồng và kết quả hoàn thành bình quân 15,26 tiêu chí/xã trên địa bàn 204 xã tại tỉnh Quảng Nam.
  • Nhận diện chính xác các rào cản về việc điều chỉnh quy hoạch tại 120 xã, cơ cấu vốn doanh nghiệp thấp (3,6%) và nguy cơ thất thoát chi phí dự phòng.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với phân cấp quản lý, chuẩn hóa thiết kế mẫu và tăng cường giám sát cộng đồng đạt tỷ lệ đồng thuận trên 50%.
  • Cung cấp luận cứ khoa học tin cậy giúp Ủy ban nhân dân tỉnh hoàn thiện chiến lược đầu tư công nông thôn giai đoạn 2020-2025.

Đóng góp cốt lõi của công trình là giải quyết thấu đáo bài toán tối ưu hóa nguồn lực công trong xây dựng hạ tầng nông thôn tại một tỉnh tự cân đối ngân sách miền Trung. Lộ trình thực hiện khuyến nghị chia làm hai bước: giai đoạn 2020-2022 ưu tiên chuẩn hóa thiết kế mẫu và xóa nợ đọng xây dựng cơ bản; giai đoạn 2023-2025 tập trung đa dạng hóa nguồn vốn tư nhân. Các cơ quan quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tiếp cận toàn văn công trình để khai thác hệ thống dữ liệu thực nghiệm chi tiết.