Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hội An thuộc tỉnh Quảng Nam sở hữu diện tích tự nhiên 61,71 km2, là trung tâm du lịch trọng điểm của miền Trung với Khu phố cổ được UNESCO công nhận là Di sản Văn hóa Thế giới từ năm 1999 và Khu dự trữ sinh quyển thế giới Cù Lao Chàm được công nhận năm 2009. Trong giai đoạn 2015-2019, kinh tế du lịch Hội An ghi nhận sự tăng trưởng vượt bậc khi tổng giá trị sản xuất toàn ngành năm 2019 đạt 8.563,6 tỷ đồng, tăng 15,56% so với năm 2018 và đóng góp chủ đạo vào tổng giá trị sản xuất 11.780,9 tỷ đồng của toàn thành phố. Lượng khách du lịch đến Hội An năm 2019 đạt trên 5,3 triệu lượt, tạo doanh thu ngành du lịch xấp xỉ 5.000 tỷ đồng, nâng mức thu nhập bình quân đầu người lên 53,1 triệu đồng/năm.

Tuy nhiên, quy mô dịch vụ phát triển quá nóng đã đặt ra nhiều thách thức gay gắt đối với công tác quản lý hành chính nhà nước. Tính đến hết năm 2019, địa phương có 527 cơ sở lưu trú với 9.387 phòng, nhưng công suất sử dụng phòng bình quân chỉ đạt 54,52% và tỷ lệ khách lưu trú qua đêm chỉ chiếm 32,8% tổng lượng khách. Sự xuất hiện của các mô hình kinh doanh mới như căn hộ du lịch Condotel, biệt thự du lịch tự phát, cùng các bất cập trong phân cấp thẩm quyền quản lý giữa cấp tỉnh và cấp huyện đã tạo ra nhiều kẽ hở pháp lý.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Phạm Công Định, do Tiến sĩ Trần Minh Đức hướng dẫn tại Học viện Khoa học Xã hội năm 2021, tập trung giải quyết vấn đề hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước đối với dịch vụ du lịch. Mục tiêu nghiên cứu hướng tới việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về dịch vụ du lịch tại Hội An giai đoạn 2015-2020, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, hướng tới mục tiêu gia tăng tỷ lệ khách lưu trú lên trên 50% và kéo dài thời gian lưu trú vượt mức 2,07 ngày.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về mối quan hệ biện chứng giữa cơ sở hạ tầng kinh tế và kiến trúc thượng tầng pháp lý, kết hợp lý thuyết quản trị hành chính công hiện đại và mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Khung lý thuyết tập trung phân tích 4 khái niệm và nội dung quản lý hành chính cốt lõi:

Thứ nhất, khái niệm dịch vụ du lịch được xác định là hệ thống các hoạt động cung ứng lữ hành, vận tải, lưu trú, ẩm thực, vui chơi giải trí và hướng dẫn nhằm thỏa mãn nhu cầu của du khách, cấu thành theo công thức: Dịch vụ du lịch = Tài nguyên du lịch + Hàng hóa và dịch vụ du lịch phụ trợ. Dịch vụ du lịch mang đặc tính vô hình và tính không thể phân chia giữa quá trình sản xuất và tiêu dùng.

Thứ hai, quản lý nhà nước về dịch vụ du lịch là sự tác động có tổ chức bằng quyền lực hành pháp của các cơ quan công quyền thông qua 4 nội dung trọng tâm: xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức thực thi pháp luật; thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động kinh doanh; xử phạt vi phạm hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Thứ ba, hệ thống 4 phương pháp quản lý hành chính nhà nước gồm: phương pháp thuyết phục, phương pháp hành chính mệnh lệnh, phương pháp kinh tế sử dụng đòn bẩy tài chính và phương pháp cưỡng chế nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ các báo cáo chính thức của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Quảng Nam và Ủy ban nhân dân thành phố Hội An giai đoạn 2015-2020.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, luận văn khảo sát toàn bộ tổng thể gồm 527 cơ sở lưu trú, 306 doanh nghiệp lữ hành, 254 đơn vị vận tải du lịch hoạt động năm 2019, đồng thời áp dụng phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng đối với 150 hồ sơ thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch trên địa bàn thành phố Hội An từ năm 2016 đến năm 2020.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp thống kê mô tả và phương pháp so sánh đối chiếu liên năm là nhằm phản ánh khách quan biến động của thị trường dịch vụ dưới tác động của quy phạm pháp luật và biến cố ngoại cảnh như đại dịch Covid-19. Timeline nghiên cứu được thực hiện xuyên suốt giai đoạn 2015-2020, làm nổi bật bức tranh chuyển đổi kinh tế trước và trong thời kỳ khủng hoảng dịch bệnh.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mạng lưới kinh doanh dịch vụ lữ hành và vận tải du lịch tăng trưởng bùng nổ nhưng thiếu tính bền vững. Giai đoạn 2016-2019, số lượng doanh nghiệp lữ hành tại Hội An tăng từ 118 cơ sở lên 306 cơ sở, đạt mức tăng trưởng 159%. Trong đó, lữ hành nội địa luôn chiếm tỷ trọng áp đảo từ 78% đến 85%, lữ hành quốc tế chiếm từ 15% đến 22%. Số lượng cơ sở vận tải du lịch tăng từ 89 đơn vị năm 2016 lên 254 đơn vị năm 2019, tăng 185,4%. Tuy nhiên, đến năm 2020 do ảnh hưởng của dịch bệnh, số cơ sở lữ hành giảm 13% xuống còn 265 doanh nghiệp, trong đó có 28 doanh nghiệp nộp đơn xin dừng hoạt động hoàn toàn trong 6 tháng cuối năm 2020.

Thứ hai, hạ tầng lưu trú phát triển nóng dẫn đến tình trạng mất cân đối cung cầu và giảm hiệu suất khai thác. Năm 2016, toàn thành phố có 119 cơ sở lưu trú với 5.387 phòng, đến năm 2019 đã tăng lên 527 cơ sở với 9.387 phòng, bao gồm 187 khách sạn, 122 biệt thự du lịch, 218 homestay và 17 condotel. Dù số phòng tăng 74,2% sau 3 năm, công suất phòng năm 2019 chỉ đạt 54,52%. Tổng lượng khách tham quan đạt trên 5,3 triệu lượt nhưng chỉ có 1,8 triệu lượt khách lưu trú lại, chiếm tỷ lệ khiêm tốn 32,8% với thời gian lưu trú bình quân 2,07 ngày.

Thứ ba, dịch vụ ẩm thực và các dịch vụ bổ trợ phát triển mạnh về số lượng nhưng bộc lộ nhiều rủi ro quản lý. Số cơ sở ẩm thực tăng từ hơn 1.000 cơ sở năm 2016 lên trên 1.400 cơ sở năm 2019. Khi dịch bệnh xảy ra vào năm 2020, sự sụt giảm nguồn khách đã khiến khoảng gần 6.000 lao động thuộc nhóm dịch vụ ẩm thực, hướng dẫn viên và quà lưu niệm rơi vào tình trạng mất việc làm hoặc giảm thu nhập nghiêm trọng.

Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính còn mang tính bị động. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cấp huyện còn thiếu các chế tài đặc thù để điều chỉnh những mô hình kinh tế chia sẻ và loại hình lưu trú kiểu mới.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực tiễn chỉ ra rằng Hội An đang chịu tác động tiêu cực của hiệu ứng điểm đến vệ tinh, thường bị xem là phần phụ trợ cho trung tâm lưu trú Đà Nẵng. Khách du lịch có xu hướng chỉ tham quan phố cổ vào buổi chiều tối rồi quay về lưu trú tại Đà Nẵng.

Dữ liệu nghiên cứu được biểu diễn trực quan qua sơ đồ phân cấp quản lý chuyên ngành và biểu đồ so sánh cơ cấu thị trường, làm rõ sự chênh lệch giữa tốc độ mở rộng cơ sở vật chất và khả năng giữ chân du khách. Khi đối chiếu với các nghiên cứu tương tự tại thành phố Đà Nẵng hay huyện đảo Vân Đồn, công tác quản lý tại Hội An có tính chất phức tạp hơn do phải vừa bảo tồn vùng lõi di sản thế giới 5 km2, bảo vệ vùng đệm sinh quyển Cù Lao Chàm 15,49 km2, vừa đảm bảo sinh kế cho cộng đồng cư dân đô thị cổ. Sự chồng chéo trong thẩm quyền cấp phép và kiểm tra giữa Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Quảng Nam với Ủy ban nhân dân thành phố Hội An là nguyên nhân cốt lõi làm giảm hiệu lực thực thi pháp luật.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về dịch vụ du lịch, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể:

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống thể chế pháp lý và cơ chế phân cấp quản lý. Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam và Hội đồng nhân dân tỉnh cần khẩn trương ban hành quy chế chuyên biệt điều chỉnh các loại hình lưu trú mới như Condotel, Officetel và Homestay trải nghiệm văn hóa nông nghiệp trước năm 2023. Phân định ranh giới thẩm quyền rõ ràng giữa Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch với Ủy ban nhân dân thành phố Hội An trong việc thẩm định tiêu chuẩn cơ sở lưu trú đạt chuẩn dưới 3 sao, tránh tình trạng buông lỏng hoặc trùng lặp thanh tra.

Thứ hai, hiện đại hóa hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính. Ủy ban nhân dân thành phố Hội An cần số hóa 100% cơ sở dữ liệu quản lý kinh doanh du lịch, áp dụng phần mềm giám sát lưu trú trực tuyến và duy trì tần suất tối thiểu 2 đợt thanh tra chuyên ngành định kỳ mỗi năm cho từng phân nhóm dịch vụ. Đặt mục tiêu xử lý dứt điểm 100% phản ánh, khiếu nại của du khách qua hệ thống đường dây nóng trong vòng 24 giờ.

Thứ ba, áp dụng linh hoạt các công cụ kinh tế và chính sách kích cầu chất lượng cao. Triển khai gói ưu đãi giảm từ 30% đến 50% tiền thuê đất đối với các cơ sở du lịch chuyển đổi sang mô hình kinh tế xanh, tuần hoàn không rác thải nhựa tại Cù Lao Chàm và Cẩm Thanh. Quy hoạch phát triển kinh tế ban đêm tại tuyến đường Phan Châu Trinh nhằm gia tăng tỷ lệ khách lưu trú qua đêm từ 32,8% lên 50% vào năm 2025.

Thứ tư, chuẩn hóa và nâng cao năng lực đội ngũ công chức thực thi công vụ. Tổ chức tập huấn định kỳ hằng năm cho 100% cán bộ văn hóa - xã hội cấp xã, phường về kỹ năng quản lý nhà nước, ứng dụng công nghệ thông tin và ngoại ngữ chuyên ngành giai đoạn 2021-2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu học thuật và thực tiễn giá trị cao cho 4 nhóm đối tượng:

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương, đặc biệt là Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Quảng Nam, Ủy ban nhân dân thành phố Hội An và Trung tâm Quản lý Bảo tồn Di sản Văn hóa Hội An. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để hoạch định chính sách phân cấp, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và tối ưu hóa quy trình thanh tra hành chính.

Thứ hai, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học thuộc các chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Luật Kinh tế, Quản lý công và Du lịch học. Đề tài mở ra góc nhìn liên ngành giữa khoa học pháp lý hành chính và khoa học kinh tế du lịch di sản.

Thứ ba, các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ lữ hành, lưu trú, vận chuyển và ẩm thực tại miền Trung. Nghiên cứu giúp các nhà đầu tư nhận diện rõ ràng khung khổ pháp lý, nắm bắt quy chuẩn kỹ thuật và định hướng chính sách của chính quyền địa phương để xây dựng chiến lược kinh doanh an toàn, bền vững.

Thứ tư, các tổ chức tư vấn phát triển, hiệp hội du lịch và các tổ chức bảo tồn di sản quốc tế như UNESCO, giúp có thêm dữ liệu thực chứng phục vụ công tác giám sát bảo tồn gắn với phát triển dịch vụ thương mại.

Câu hỏi thường gặp

  1. Điểm mới của luận văn khi nghiên cứu quản lý dịch vụ du lịch dưới góc độ Luật Hành chính là gì? Luận văn tiếp cận dịch vụ du lịch không chỉ dưới góc độ kinh tế học thuần túy mà đặt trong khuôn khổ khoa học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Công trình làm rõ 4 nội dung thực thi quyền lực nhà nước, xác định tính chất pháp lý của các sản phẩm vô hình và đề xuất cơ chế phân cấp rành mạch giữa chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện.

  2. Bất cập lớn nhất trong cơ cấu thị trường lưu trú tại Hội An giai đoạn 2016-2020 là gì? Đó là nghịch lý giữa sự bùng nổ số lượng cơ sở lưu trú và hiệu suất sử dụng thực tế. Số phòng tăng mạnh từ 5.387 phòng năm 2016 lên 9.387 phòng năm 2019 với 527 cơ sở, nhưng công suất phòng chỉ đạt 54,52% và tỷ lệ khách lưu trú qua đêm chỉ đạt 32,8% do tác động của hiệu ứng điểm đến vệ tinh.

  3. Tại sao Hội An gặp khó khăn trong việc quản lý các mô hình kinh doanh mới như Condotel? Nguyên nhân do sự thiếu hụt các văn bản hướng dẫn chi tiết từ trung ương và thẩm quyền hạn chế của cấp huyện. Trong tổng số 527 cơ sở lưu trú năm 2019 đã xuất hiện 17 cơ sở condotel, song địa phương lúng túng trong việc cấp phép xây dựng, quản lý mục đích sử dụng đất và kiểm định xếp hạng tiêu chuẩn.

  4. Đại dịch Covid-19 đã tác động như thế nào đến doanh nghiệp dịch vụ lữ hành tại Hội An? Đại dịch đã làm đứt gãy thị trường du lịch quốc tế, khiến tốc độ tăng trưởng doanh nghiệp lữ hành năm 2020 giảm âm 13%. Trong 6 tháng cuối năm 2020, có 28 doanh nghiệp lữ hành xin dừng hoạt động, không có doanh nghiệp nào đăng ký thành lập mới và đẩy gần 6.000 lao động ngành dịch vụ vào cảnh mất việc.

  5. Những phương pháp quản lý nhà nước nào mang tính quyết định trong trật tự dịch vụ du lịch Hội An? Phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế giữ vai trò then chốt. Phương pháp hành chính thiết lập chuẩn mực thông qua cấp phép và ban hành quy chế, trong khi phương pháp kinh tế sử dụng công cụ ưu đãi tài chính và xử phạt bằng tiền để điều chỉnh hành vi của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Công Định đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu với 5 kết luận cốt lõi:

  • Khẳng định tính tất yếu khách quan của quản lý nhà nước bằng công cụ pháp luật hành chính đối với các sản phẩm dịch vụ du lịch mang tính vô hình và nhạy cảm cao.
  • Hệ thống hóa bức tranh phát triển vượt bậc của dịch vụ du lịch Hội An giai đoạn 2015-2019 với mức đóng góp giá trị sản xuất toàn ngành đạt 8.563,6 tỷ đồng năm 2019.
  • Nhận diện chính xác các điểm nghẽn hành chính, bao gồm sự lệch pha cung cầu lưu trú khi tỷ lệ khách ở lại chỉ đạt 32,8% và sự lúng túng trước các mô hình kinh doanh mới.
  • Phân tích sự suy giảm cục bộ do đại dịch Covid-19 trong năm 2020, làm căn cứ thiết lập các giải pháp phục hồi kinh tế dịch vụ linh hoạt.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược và khả thi cao về hoàn thiện thể chế, số hóa công tác thanh tra và ưu đãi kinh tế xanh giai đoạn 2021-2025.

Đóng góp lớn nhất của công trình là tạo dựng cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc cho chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính trong lĩnh vực du lịch di sản. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và doanh nghiệp quan tâm có thể khai thác các luận cứ của luận văn để áp dụng vào thực tiễn quản trị công và phát triển du lịch bền vững.