Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư công đóng vai trò đòn bẩy thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc hình thành hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và công nghiệp tại vùng kinh tế trọng điểm miền Trung. Trong giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Quảng Nam đã giải ngân tổng nguồn vốn ngân sách nhà nước lên đến 26.986 tỷ đồng cho 5.320 dự án xây dựng công trình. Mặc dù hệ thống hạ tầng từng bước được hoàn thiện, hỗ trợ tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) đạt bình quân 5,8%/năm, công tác quản lý nhà nước vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng phân bổ vốn dàn trải với quy mô bình quân mỗi công trình chỉ đạt khoảng 5 tỷ đồng đã dẫn đến kéo dài thời gian thi công, phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản lên mức 512,5 tỷ đồng vào năm 2020 và gây chậm trễ trong công tác quyết toán.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn ngân sách tỉnh Quảng Nam, chỉ rõ các hạn chế và nguyên nhân cốt lõi trong từng khâu quản lý. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào các dự án do Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam quyết định chủ trương đầu tư thuộc 5 lĩnh vực hạ tầng thiết yếu trong mốc thời gian 2016 - 2020, kết hợp điều tra thực tế năm 2021 và xây dựng phương hướng hành động đến năm 2025. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế quản lý vốn công, nâng cao hiệu quả suất đầu tư và kiểm soát nợ đọng tài chính địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên lý thuyết quản lý kinh tế công và lý thuyết quản lý chu trình dự án đầu tư xây dựng. Khung thể chế vận hành dựa trên hệ thống pháp luật chuyên ngành gồm Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cùng các văn bản hướng dẫn như Nghị định số 15/2021/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng và Nghị định số 29/2021/NĐ-CP về giám sát, đánh giá đầu tư.

Các khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa bao gồm: quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, vốn đầu tư công, nợ đọng xây dựng cơ bản và chu trình quản lý dự án (từ lập quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, phân bổ vốn, tổ chức bộ máy cho đến thanh kiểm tra, quyết toán). Đồng thời, luận văn tích hợp bài học thực tiễn từ Đà Nẵng về nguyên tắc "hài hòa lợi ích" trong giải phóng mặt bằng và mô hình huy động nguồn lực phát triển hạ tầng của Vĩnh Phúc (nơi vốn đầu tư phát triển năm 2018 đạt 30.933 tỷ đồng, tương đương 52% GRDP).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp toàn diện từ Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam, báo cáo tài chính của Kho bạc Nhà nước tỉnh, Sở Tài chính, Sở Xây dựng và Sở Kế hoạch và Đầu tư giai đoạn 2016 - 2020.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát ý kiến với cỡ mẫu $N = 50$ phiếu khảo sát vào tháng 09 năm 2021. Đối tượng khảo sát bao gồm đại diện 3 ban quản lý dự án chuyên ngành cấp tỉnh (giao thông, nông nghiệp, dân dụng), các doanh nghiệp tư vấn xây dựng và cán bộ quản lý trực tiếp. Phương pháp lấy mẫu ngẫu nhiên kết hợp thuận tiện được lựa chọn do đặc thù các dự án phân bố phân tán trên địa bàn rộng lớn. Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, tổng hợp hệ thống hóa và so sánh chuỗi thời gian nhằm lượng hóa quy mô phân bổ vốn, đánh giá sai lệch trong quản lý và kiểm định tính khả thi của các cơ chế điều hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam trong 5 năm đạt 26.986 tỷ đồng cho 5.320 dự án. Nguồn vốn biến động không đều giữa các năm: đạt đỉnh vào năm 2018 với gần 5.400 tỷ đồng, sau đó sụt giảm còn khoảng 3.800 tỷ đồng vào năm 2019 trước khi phục hồi nhẹ lên 4.383 tỷ đồng vào năm 2020.

Thứ hai, cơ cấu phân bổ vốn bộc lộ tình trạng dàn trải rõ nét. Nguồn vốn ngân sách được chia đều cho 5 phân nhóm chính gồm dân dụng, công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và hạ tầng kỹ thuật với tỷ trọng dao động từ 20% đến 28% mỗi nhóm. Quy mô vốn bình quân mỗi dự án chỉ đạt 4,83 tỷ đến 5,4 tỷ đồng, dẫn đến hiện tượng manh mún, thiếu các công trình mang tính đột phá lan tỏa.

Thứ ba, áp lực nợ đọng xây dựng cơ bản và ách tắc quyết toán ở mức cao. Đến năm 2020, tổng nợ đọng xây dựng cơ bản thuộc cấp tỉnh quản lý ghi nhận con số 512,5 tỷ đồng. Hầu hết các công trình dở dang đều bị kéo dài thời gian hoàn công và vi phạm thời hạn thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn hoàn thành.

Thứ tư, công tác chuẩn bị đầu tư và quản lý quy hoạch cơ sở còn lỏng lẻo. Nhiều địa phương tự ý điều chỉnh quy hoạch chi tiết 1/500 sai thẩm quyền. Dù Nghị định số 15/2021/NĐ-CP quy định thời gian thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi từ 20 đến 40 ngày (nhóm A là 40 ngày, nhóm B là 30 ngày, nhóm C là 20 ngày), tiến độ thực tế thường bị trễ hạn do năng lực tổ chức tư vấn lập quy hoạch cấp III còn nhiều bất cập.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan lẫn chủ quan. Về tự nhiên, Quảng Nam có địa hình chuyển tiếp phức tạp, khu vực đồi núi phía Tây cao từ 700 - 800 m có độ dốc 25 - 30 độ; lượng mưa trung bình 2.580 mm/năm tập trung 80% vào các tháng 9 - 12 kèm thiên tai bão lũ khiến chi phí thi công tăng cao và tiến độ bị gián đoạn. Về kinh tế, biến động dịch bệnh năm 2020 kéo tăng trưởng GRDP giảm xuống -5,5%, gây áp lực lớn lên nguồn thu ngân sách.

Về quản trị, sự phối hợp giữa Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư và Sở Tài chính còn thiếu đồng bộ trong khâu cân đối nguồn lực và kiểm soát năng lực nhà thầu. Khi trình bày dữ liệu, việc kết hợp biểu đồ cột kép thể hiện tương quan giữa vốn đầu tư và số lượng dự án qua các năm (2016 - 2020) cùng biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng 20% - 28% giữa 5 lĩnh vực sẽ giúp các nhà quản lý nhận diện trực quan điểm nghẽn phân tán vốn.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu kế hoạch phân bổ vốn và xử lý dứt điểm nợ đọng. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp Sở Tài chính tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ưu tiên bố trí vốn thanh toán dứt điểm 512,5 tỷ đồng nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2025; thực hiện nguyên tắc tập trung vốn cho dự án chuyển tiếp, dự án hoàn thành, hạn chế tối đa việc phê duyệt khởi công mới khi chưa bảo đảm nguồn lực.

Thứ hai, tối ưu hóa quy trình thẩm định và số hóa thủ tục hành chính. Sở Xây dựng cùng các sở quản lý chuyên ngành rút ngắn từ 20% đến 25% thời gian thẩm định hồ sơ thiết kế và dự toán so với khung 20 - 40 ngày theo Nghị định số 15/2021/NĐ-CP; thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa liên thông giai đoạn 2023 - 2025 để kiểm soát chi phí định mức và giá vật liệu.

Thứ ba, đổi mới cơ chế bồi thường giải phóng mặt bằng và quản lý quy hoạch. Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố áp dụng nguyên tắc "hài hòa lợi ích" nhằm đạt tỷ lệ bàn giao 100% mặt bằng sạch đúng tiến độ cam kết; siết chặt quy trình điều chỉnh quy hoạch 1/500, chấm dứt tình trạng quy hoạch treo gây lãng phí tài nguyên đất đai.

Thứ tư, nâng cao năng lực giám sát và trách nhiệm thanh tra công vụ. Thanh tra tỉnh cùng các Ban quản lý dự án nâng tỷ lệ dự án được giám sát đánh giá định kỳ lên trên 90%, duy trì tối thiểu 2 cuộc kiểm tra hiện trường/năm đối với các công trình trọng điểm nhằm phát hiện, xử lý kịp thời các sai phạm về chất lượng và tiến độ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các cơ quan quản lý nhà nước như Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân các cấp có thể khai thác khung giải pháp để hoàn thiện quy trình phân bổ ngân sách, thẩm định dự án và giải quyết dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản tại địa phương.

Thứ hai, ban quản lý dự án chuyên ngành các cấp sử dụng luận văn làm cẩm nang thực hành trong công tác lập kế hoạch đấu thầu, kiểm soát hồ sơ thiết kế - dự toán và giám sát tiến độ thi công thực tế theo chuẩn Nghị định số 15/2021/NĐ-CP.

Thứ ba, các doanh nghiệp tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu xây dựng có thêm tài liệu tham khảo để nắm rõ quy chuẩn pháp lý, hiểu sâu các tiêu chí thẩm định hồ sơ nhằm giảm thiểu sai sót kỹ thuật và đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển và Quản lý công có nguồn dữ liệu thực chứng tin cậy về chuỗi số liệu đầu tư công giai đoạn 2016 - 2020 để phục vụ các đề tài nghiên cứu tương đồng.

Câu hỏi thường gặp

Nợ đọng xây dựng cơ bản tại Quảng Nam giai đoạn 2016 - 2020 ở mức nào?

Theo số liệu thống kê từ Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Nam, tính đến năm 2020, tổng số nợ đọng xây dựng cơ bản thuộc cấp tỉnh quản lý là 512,5 tỷ đồng. Nguyên nhân xuất phát từ việc phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn và sự chậm trễ trong khâu nghiệm thu, quyết toán vốn dự án hoàn thành.

Cơ cấu vốn đầu tư xây dựng công trình của tỉnh được phân bổ ra sao?

Giai đoạn 2016 - 2020, tổng vốn 26.986 tỷ đồng được phân bổ tương đối đồng đều cho 5 phân nhóm chính gồm: dân dụng, công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và hạ tầng kỹ thuật. Mỗi nhóm chiếm từ 20% đến 28% tổng vốn hàng năm, dẫn đến hiện tượng đầu tư manh mún với quy mô bình quân chỉ khoảng 5 tỷ đồng/dự án.

Điều kiện tự nhiên ảnh hưởng thế nào đến đầu tư xây dựng tại địa phương?

Địa hình đồi núi có độ cao 700 - 800 m cùng độ dốc lớn ở phía Tây làm tăng đáng kể chi phí vận chuyển vật liệu xây dựng. Lượng mưa trung bình 2.580 mm/năm tập trung 80% vào các tháng 9 - 12 thường xuyên gây ngập lụt vùng hạ lưu và sạt lở vùng cao, trực tiếp làm gián đoạn tiến độ thi công.

Bài học thực tiễn nào từ địa phương khác được vận dụng cho Quảng Nam?

Luận văn đúc kết cơ chế bồi thường giải phóng mặt bằng theo nguyên tắc "hài hòa lợi ích" của thành phố Đà Nẵng nhằm tháo gỡ điểm nghẽn đất đai. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng bài học của Vĩnh Phúc trong việc dùng vốn ngân sách làm vốn mồi tập trung phát triển đột phá hạ tầng giao thông và khu công nghiệp.

Thời hạn thẩm định dự án theo quy định hiện hành được quy định như thế nào?

Theo Nghị định số 15/2021/NĐ-CP, thời gian thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định: tối đa 40 ngày đối với dự án nhóm A, không quá 30 ngày đối với dự án nhóm B và không quá 20 ngày đối với dự án nhóm C. Thời hạn thẩm định thiết kế kỹ thuật dao động từ 20 đến 40 ngày tùy cấp công trình.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và chuẩn mực pháp lý về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn ngân sách cấp tỉnh.
  • Đánh giá thực trạng quản lý nguồn vốn 26.986 tỷ đồng tại 5.320 dự án của tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2016 - 2020, làm rõ áp lực từ khoản nợ đọng 512,5 tỷ đồng.
  • Chỉ rõ các nguyên nhân cốt lõi từ địa hình tự nhiên, thời tiết cực đoan đến những lỗ hổng trong phân cấp quản lý quy hoạch và năng lực tư vấn xây dựng.
  • Đề xuất hệ sinh thái 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm siết chặt kỷ cương tài chính, rút ngắn 20% - 25% thời gian thẩm định và nâng tỷ lệ giám sát lên trên 90%.
  • Xác lập định hướng tái cơ cấu đầu tư công trung hạn đến năm 2025, tạo tiền đề vững chắc cho việc phát triển bền vững hạ tầng kinh tế - xã hội địa phương.

Các cơ quan quản lý nhà nước và ban quản lý dự án cần khẩn trương quán triệt các giải pháp của luận văn vào kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025 để tối ưu hóa hiệu quả từng đồng vốn ngân sách.