Tổng quan nghiên cứu

Quản lý các dự án đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước giữ vai trò then chốt trong việc hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế xã hội tại cấp huyện. Tại huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam, nguồn vốn đầu tư công đã ghi nhận bước nhảy vọt mạnh mẽ từ 312,5 tỷ đồng năm 2017 lên đến 665,1 tỷ đồng vào năm 2019, tức tăng gấp 2,2 lần chỉ sau ba năm. Sự gia tăng nhanh chóng về quy mô nguồn vốn đặt ra thách thức lớn đối với công tác tổ chức, thẩm định, giám sát tiến độ và thanh quyết toán của các cơ quan quản lý địa phương.

Vấn đề nghiên cứu cốt lõi xuất phát từ thực trạng quản lý đầu tư công tại huyện Thanh Liêm còn bộc lộ nhiều hạn chế. Nguồn vốn ngân sách nhà nước bố trí hàng năm chỉ mới cân đối được khoảng 40% đến 50% so với nhu cầu đăng ký thực tế của Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện. Tình trạng này dẫn đến việc triển khai công trình bị dàn trải, cắt khúc theo từng năm, làm chậm tiến độ thi công và tiềm ẩn nguy cơ thất thoát, phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản.

Mục tiêu nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý dự án đầu tư công trên địa bàn huyện Thanh Liêm giai đoạn 2017 - 2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện công tác quản lý đến năm 2025.

Phạm vi nghiên cứu bao quát 16 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn trực thuộc huyện Thanh Liêm đối với các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật, giao thông và dân dụng nhóm C có thời gian thực hiện từ 1 đến 3 năm. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao hiệu quả giải ngân 100% kế hoạch vốn, tạo nền tảng vững chắc để huyện duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 14,8%/năm và mức thu nhập bình quân đầu người đạt 68,7 triệu đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn tiếp cận vấn đề dựa trên lý thuyết quản lý dự án hiện đại và lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế. Quản lý dự án đầu tư công được nhìn nhận dưới góc độ tiếp cận hệ thống, là quá trình chủ thể quản lý thực hiện tổng thể các chức năng lập kế hoạch, tổ chức, điều phối và kiểm soát nhằm đạt được các mục tiêu kỹ thuật, chất lượng trong phạm vi thời hạn và ngân sách xác định.

Hệ thống khái niệm nền tảng được chuẩn hóa dựa trên Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, bao gồm:

  • Đầu tư công: Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nhằm tạo ra tài sản cố định phục vụ lợi ích cộng đồng.
  • Dự án đầu tư công: Tập hợp các đề xuất sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công để xây dựng mới, nâng cấp hoặc cải tạo công trình trên địa bàn xác định trong khoảng thời gian nhất định.
  • Quản lý dự án cấp huyện: Sự tác động có mục đích của chính quyền cấp huyện vào quá trình thực hiện dự án nhằm tối ưu hóa hiệu quả kinh tế - xã hội.

Quá trình quản lý phải tuân thủ nghiêm ngặt 4 nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc kết hợp hài hòa lợi ích và nguyên tắc phối hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng lãnh thổ. Khung phân tích vận dụng các công cụ kỹ thuật như sơ đồ GANTT, mạng lưới PERT/CPM, hệ thống thông tin quản lý ngân sách TABMIS và hệ thống quản trị chất lượng tiêu chuẩn ISO. Trong đó, các dự án nhóm C với quy mô vốn trung bình từ 5 đến 7 tỷ đồng mỗi năm đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa Ban Quản lý dự án, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và khoa học:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ các báo cáo tài chính, quyết toán vốn, kế hoạch đầu tư trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 và hồ sơ của 26 dự án khởi công trong giai đoạn 2017 - 2019 từ Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Thanh Liêm.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Tiến hành khảo sát bằng bảng hỏi đối với cán bộ, chuyên viên trực tiếp tham gia quản lý đầu tư công. Cỡ mẫu điều tra gồm 50 phiếu phát ra, thu về 48 phiếu hợp lệ, đạt tỷ lệ phản hồi 96%. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu chuyên gia có chủ đích (purposive sampling), tập trung vào đội ngũ lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Kho bạc Nhà nước, Phòng Tài chính - Kế hoạch và cán bộ kỹ thuật Ban Quản lý dự án huyện. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm khai thác sâu đánh giá chuyên môn của những cá nhân trực tiếp nắm giữ thẩm quyền thẩm định, phê duyệt và giám sát dự án trên địa bàn.
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, tổng hợp và so sánh đối chiếu số tuyệt đối, số tương đối qua phần mềm Excel. Lý do lựa chọn là để lượng hóa chính xác tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư qua từng năm, xác định tỷ trọng phân bổ vốn theo từng nhóm công trình và nhận diện các sai lệch giữa chi phí dự toán với chi phí thực tế phát sinh trong giai đoạn từ năm 2017 đến tháng 5/2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng quản lý các dự án đầu tư công trên địa bàn huyện Thanh Liêm giai đoạn 2017 - 2019 mang lại ba phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô vốn đầu tư công tăng trưởng vượt bậc nhưng cơ cấu phân bổ tập trung chủ yếu vào hạ tầng kỹ thuật. Tổng nguồn vốn đầu tư công tăng mạnh từ 312,5 tỷ đồng (2017) lên 665,1 tỷ đồng (2019), đạt mức tăng trưởng 112,8%. Năm 2019, trong tổng số 665,1 tỷ đồng được phân bổ, nhóm công trình hạ tầng kỹ thuật chiếm áp đảo với 525,2 tỷ đồng (tương đương 78,9%), nhóm công trình văn hóa - thể thao chiếm 134,623 tỷ đồng (tỷ trọng 20,2%), trong khi các nhóm dự án y tế, giáo dục và di tích chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ dưới 1%.

Thứ hai, kết quả hoàn thành dự án còn khiêm tốn so với kế hoạch đề ra do hạn chế về nguồn lực. Trong giai đoạn 2017 - 2019, Ban Quản lý dự án đã triển khai 26 dự án nhóm C, nhưng chỉ có 13 dự án hoàn thành đưa vào sử dụng (đạt tỷ lệ 50%). Số còn lại là các dự án chuyển tiếp hoặc khởi công mới. Nguồn vốn ngân sách thực tế chỉ đáp ứng được từ 40% đến 50% nhu cầu đăng ký hàng năm, dẫn đến tình trạng các công trình bị kéo dài thời gian thi công từ 1 năm lên 2 đến 3 năm.

Thứ ba, công tác lập dự toán và thẩm định chi phí còn xuất hiện nhiều sai số lớn. Kết quả khảo sát 48 cán bộ quản lý cho thấy công tác chuẩn bị đầu tư chưa thực sự sát sao. Do ảnh hưởng của biến động giá nguyên vật liệu trên thị trường và khảo sát địa chất sơ sài, một số dự án sau khi triển khai có giá trị thực tế phát sinh cao gấp đôi so với dự toán ban đầu, buộc Ủy ban nhân dân huyện phải tiến hành điều chỉnh dự toán nhiều lần.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những bất cập trên bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan lẫn khách quan. Về mặt chủ quan, cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý dự án huyện Thanh Liêm chưa được phân định rõ ràng giữa khâu chuẩn bị đầu tư và khâu thực thi, gây quá tải cục bộ cho cán bộ phụ trách dự án và giải phóng mặt bằng. Về mặt khách quan, sự thay đổi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùng việc chậm phân bổ vốn từ ngân sách cấp tỉnh đã làm gián đoạn kế hoạch giao vốn cấp huyện.

So sánh với các địa phương lân cận, huyện Duy Tiên thực hiện tốt việc kiểm soát báo cáo tiến độ theo điểm dừng và đạt tỷ lệ quyết toán trên 90%, tuy nhiên khâu lập kế hoạch vẫn còn chung chung. Ngược lại, huyện Kim Bảng phân công nhiệm vụ chuyên sâu cho các phòng giám sát độc lập, tạo tính chủ động cao nhưng đòi hỏi biên chế lớn. Bài học rút ra cho Thanh Liêm là cần thành lập phòng kế hoạch tổng hợp riêng biệt để chuyên môn hóa từng khâu.

Trong quá trình phân tích, dữ liệu biến động vốn và tỷ lệ hoàn thành được tổng hợp chi tiết qua các bảng biểu thống kê và biểu đồ cột so sánh vốn thực hiện so với dự toán giai đoạn 2017 - 2019. Biểu đồ trực quan hóa rõ nét khoảng cách giữa mức vốn kế hoạch giao 418,2 tỷ đồng năm 2017 với mức giải ngân thực tế, phản ánh sự cần thiết phải tái cấu trúc công tác kế hoạch hóa vốn đầu tư công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý các dự án đầu tư công trên địa bàn huyện Thanh Liêm đến năm 2025, bốn nhóm giải pháp trọng tâm cần được thực hiện đồng bộ:

Thứ nhất, kiện toàn bộ máy tổ chức Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện. Ủy ban nhân dân huyện Thanh Liêm cần tái cấu trúc Ban Quản lý dự án theo mô hình chuyên môn hóa sâu, thành lập mới Phòng Kế hoạch - Tổng hợp (phụ trách khâu chuẩn bị đầu tư, đề xuất chủ trương và lựa chọn nhà thầu) và Phòng Hành chính - Kế toán độc lập. Target metric đặt ra là giảm 30% thời gian xử lý hồ sơ nội bộ và hoàn thành kiện toàn trước quý II/2022.

Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác kế hoạch hóa và lập, thẩm định dự toán. Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Ban Quản lý dự án ứng dụng phần mềm dự toán chuyên ngành và sơ đồ mạng PERT để kiểm soát rủi ro trượt giá vật liệu. Target metric là nâng tỷ lệ cân đối vốn kế hoạch đạt trên 80% nhu cầu thực tế, khống chế tỷ lệ điều chỉnh dự toán công trình dưới mức 5%, hoàn thiện lộ trình áp dụng từ giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ ba, siết chặt kỷ cương trong công tác đấu thầu và quản lý hợp đồng. Ban Quản lý dự án huyện phải đẩy mạnh 100% hình thức đấu thầu qua mạng đối với các gói thầu xây lắp công trình hạ tầng kỹ thuật nhóm C, công khai minh bạch hồ sơ mời thầu và xử lý hoàn trả tiền bảo lãnh dự thầu nghiêm túc trong thời hạn tối đa 30 ngày. Target metric là đạt tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu tối thiểu 3% giá gói thầu, triển khai liên tục từ năm 2021 đến 2025.

Thứ tư, hoàn thiện quy trình giám sát thi công, nghiệm thu và quyết toán công trình. Áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO vào toàn bộ quá trình giám sát hiện trường. Kho bạc Nhà nước huyện phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch đẩy nhanh tiến độ giải ngân đạt trên 95% kế hoạch vốn hàng năm, chấm dứt hoàn toàn tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn và học thuật cao, là tài liệu tham khảo đắc lực cho bốn nhóm đối tượng:

Nhóm 1: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện, cán bộ quản lý tại Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện.

  • Lợi ích: Tiếp cận quy trình 4 bước chuẩn hóa từ lập kế hoạch, lựa chọn nhà thầu, kiểm soát tiến độ đến nghiệm thu bàn giao.
  • Use case: Vận dụng mô hình tổ chức bộ máy có phòng kế hoạch tổng hợp riêng biệt để tối ưu hóa năng suất xử lý 26 dự án đồng thời mà không gây quá tải nhân sự.

Nhóm 2: Chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện.

  • Lợi ích: Nắm bắt các phương pháp cân đối kế hoạch vốn trung hạn và kiểm soát thanh quyết toán chi phí.
  • Use case: Áp dụng các tiêu chí thẩm định dự toán chi tiết nhằm khắc phục tình trạng chi phí thực tế phát sinh gấp 2 lần so với dự toán được duyệt.

Nhóm 3: Các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu và đơn vị tư vấn giám sát.

  • Lợi ích: Hiểu rõ các yêu cầu về hồ sơ năng lực, bảo lãnh thực hiện hợp đồng và tiêu chuẩn kiểm định chất lượng công trình công.
  • Use case: Chuẩn bị hồ sơ dự thầu qua mạng và xây dựng hệ thống báo cáo tiến độ thi công định kỳ theo điểm dừng đạt chuẩn quy định.

Nhóm 4: Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công.

  • Lợi ích: Sở hữu nguồn tư liệu tham khảo thực chứng phong phú với hệ thống 48 mẫu khảo sát và số liệu giai đoạn 2017 - 2019.
  • Use case: Sử dụng phương pháp luận và khung phân tích dự án nhóm C làm cơ sở phát triển các đề tài nghiên cứu khoa học chuyên sâu.

Câu hỏi thường gặp

Đặc điểm lớn nhất của các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Liêm giai đoạn 2017 - 2019 là gì? Toàn bộ các dự án triển khai trên địa bàn đều thuộc nhóm C với chu kỳ thực hiện từ 1 đến 3 năm và quy mô vốn bình quân từ 5 đến 7 tỷ đồng mỗi năm. Nguồn vốn tập trung chủ yếu vào nhóm hạ tầng kỹ thuật với tỷ trọng lên tới 78,9% tổng vốn phân bổ.

Tại sao có tình trạng chi phí thực tế của một số dự án cao gấp đôi so với dự toán ban đầu? Nguyên nhân chủ yếu do công tác khảo sát, lập báo cáo kinh tế kỹ thuật ban đầu chưa sát thực tế kết hợp với biến động giá nguyên vật liệu xây dựng trên thị trường. Việc này buộc địa phương phải tiến hành thẩm định và phê duyệt điều chỉnh dự toán nhiều lần làm chậm tiến độ thi công.

Khả năng đáp ứng vốn ngân sách cho các dự án tại địa phương đạt mức bao nhiêu? Nguồn vốn ngân sách nhà nước hàng năm mới chỉ cân đối và bố trí được khoảng 40% đến 50% so với tổng nhu cầu vốn mà Ban Quản lý dự án đăng ký với Ủy ban nhân dân huyện. Do đó, nguồn vốn phải ưu tiên theo thứ tự: dự án kết thúc, dự án chuyển tiếp rồi mới đến dự án khởi công mới.

Luận văn đã đúc kết được bài học kinh nghiệm gì từ các huyện lân cận như Duy Tiên và Kim Bảng? Nghiên cứu chỉ ra rằng mô hình dùng chung bộ máy tài chính của Duy Tiên gây quá tải và thiếu chuyên sâu, trong khi mô hình phòng giám sát của Kim Bảng cần nhiều biên chế. Thanh Liêm cần thành lập Phòng Kế hoạch - Tổng hợp riêng để xử lý khâu chuẩn bị đầu tư, giúp giảm áp lực cho các phòng dự án hiện trường.

Mục tiêu hoàn thiện công tác thanh quyết toán và giải ngân vốn đầu tư công đến năm 2025 được xác định ra sao? Địa phương đặt mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân kế hoạch vốn hàng năm đạt trên 95% dự toán, bảo đảm tiến độ quyết toán công trình hoàn thành đạt trên 90%, đồng thời chấm dứt hoàn toàn tình trạng thất thoát vốn và phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2025.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết về quản lý dự án đầu tư công cấp huyện, bám sát các quy định pháp luật hiện hành và chuẩn mực quản trị hiện đại.
  • Phân tích rõ thực trạng quy mô vốn đầu tư công huyện Thanh Liêm tăng vọt 2,2 lần trong giai đoạn 2017 - 2019, đạt 665,1 tỷ đồng với 26 dự án nhóm C được quản lý thực hiện.
  • Nhận diện chính xác điểm nghẽn lớn nhất là khả năng cân đối vốn ngân sách mới đáp ứng 40% đến 50% nhu cầu, dẫn đến 50% số dự án chưa thể về đích đúng tiến độ.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá về tái cấu trúc bộ máy Ban Quản lý dự án, nâng cao chất lượng thẩm định dự toán, minh bạch hóa đấu thầu và siết chặt kiểm soát thanh quyết toán.
  • Cung cấp bộ cơ sở dữ liệu thực chứng tin cậy từ 48 phiếu khảo sát chuyên gia, có giá trị chuyển giao và áp dụng trực tiếp cho chính quyền địa phương.

Về lộ trình tiếp theo, huyện Thanh Liêm cần khẩn trương hoàn thành việc tái cơ cấu các phòng ban chuyên môn trong giai đoạn 2021 - 2022 và triển khai số hóa toàn diện quy trình giám sát, đấu thầu qua mạng từ nay đến năm 2025. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm có thể khai thác trực tiếp toàn văn công trình nghiên cứu để phục vụ công tác quản trị và đào tạo chuyên ngành Quản lý kinh tế.