Tổng quan nghiên cứu

Kể từ khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra Đặc biệt, trải qua hơn 70 năm xây dựng và phát triển, thiết chế thanh tra luôn khẳng định vai trò là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Trong tiến trình đổi mới căn bản và toàn diện nền giáo dục đại học theo tinh thần Nghị quyết số 29-NQ/TW và việc thực hiện quyền tự chủ theo Nghị định số 186/2013/NĐ-CP, các đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ thành lập đang đứng trước yêu cầu cấp thiết phải nâng cao hiệu lực kiểm soát nội bộ. Đại học Quốc gia Hà Nội là trung tâm đào tạo, nghiên cứu khoa học đa ngành lớn với hơn 30 đơn vị thành viên, trường và viện trực thuộc, phục vụ quy mô hàng chục nghìn người học và cán bộ viên chức.

Thực tiễn quản trị đòi hỏi công tác thanh tra nội bộ không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách pháp luật, mà còn là công cụ phòng ngừa tiêu cực, tham nhũng và giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, sự thiếu vắng một quy chế pháp lý đồng bộ đã tạo ra những bất cập về mô hình tổ chức, phân định thẩm quyền và hiệu lực xử lý sau thanh tra.

Mục tiêu chính của đề tài là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập đặc thù, đánh giá trung thực thực trạng bộ máy và quy trình hoạt động tại Đại học Quốc gia Hà Nội trong giai đoạn 5 năm từ năm 2013 đến năm 2017, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện đến năm 2020 và tầm nhìn 2030. Nghiên cứu mang ý nghĩa khoa học và ứng dụng sâu sắc, hướng tới chuẩn hóa 100% quy trình thanh tra nội bộ, nâng cao tỷ lệ giải quyết dứt điểm đơn thư khiếu nại đạt trên 95% và bảo đảm trật tự kỷ cương hành chính trong mô hình đại học tự chủ đa tầng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đặc biệt là quan điểm quản lý đồng thời phải có thanh tra, thanh tra là một nội dung hữu cơ của chu trình quản trị. Bên cạnh đó, luận văn tích hợp lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết quản trị tổ chức công lập phi tập trung hóa nhằm phân tích mối quan hệ giữa quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp với cơ chế tự kiểm tra, giám sát.

Khung phân tích của đề tài xoay quanh 4 khái niệm cốt lõi:

  1. Đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập theo quy định tại Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP, đại diện cho nhóm tổ chức công lập có vị trí pháp lý đặc thù và quyền tự chủ cao.
  2. Thanh tra nhà nước theo Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010, được xác định là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật.
  3. Thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập, được định nghĩa là hoạt động tự kiểm tra, giám sát, phòng ngừa và kiến nghị xử lý sai phạm do người đứng đầu cơ quan tổ chức thực hiện nhằm bảo đảm trật tự kỷ cương nội bộ.
  4. Thẩm quyền và trình tự thanh tra chuyên ngành, gắn liền với các quy định tại Nghị định số 86/2011/NĐ-CP và Thông tư số 51/2012/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được xây dựng từ hệ thống hơn 30 văn bản quy phạm pháp luật, cùng các báo cáo tổng kết thường niên công tác thanh tra và pháp chế giai đoạn 2015-2017 và dữ liệu nhân sự cập nhật đến ngày 20/3/2018 tại Đại học Quốc gia Hà Nội.

Về quy mô và kỹ thuật chọn mẫu, nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu khảo sát toàn bộ đối với 100% các đơn vị đại học thành viên, khoa trực thuộc, viện nghiên cứu và các ban chức năng thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội. Lý do lựa chọn phương pháp chọn mẫu toàn phần là nhằm phản ánh đầy đủ tính chất đa dạng, phân tầng quản lý phức tạp và đặc thù tự chủ của từng loại hình đơn vị trong hệ sinh thái đại học quốc gia.

Về phương pháp phân tích, luận văn kết hợp phương pháp phân tích tổng hợp lý luận, phương pháp luật học so sánh giữa các giai đoạn lập pháp từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, Luật Thanh tra năm 2004 đến Luật Thanh tra năm 2010, cùng phương pháp thống kê mô tả thực chứng. Toàn bộ tiến trình thu thập và phân tích dữ liệu được thực hiện liên tục trong 3 năm nghiên cứu từ năm 2015 đến khi hoàn thành luận văn vào năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức bộ máy, thực trạng tại Đại học Quốc gia Hà Nội cho thấy sự không đồng nhất giữa các đơn vị thành viên. Tính đến ngày 20/3/2018, số lượng cán bộ chuyên trách làm công tác thanh tra và pháp chế chỉ chiếm khoảng 35% tổng số nhân sự thanh tra toàn hệ thống, trong khi có tới 65% là cán bộ kiêm nhiệm. Nhiều đơn vị thành viên chưa thành lập được phòng thanh tra độc lập mà phải ghép chung với bộ phận pháp chế hoặc văn phòng hành chính.

Thứ hai, về hoạt động tiếp công dân và phân loại xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2015-2017, số liệu thống kê cho thấy cấp Đại học Quốc gia Hà Nội và các đơn vị trực thuộc đã tiếp nhận và xử lý hàng trăm lượt đơn thư phản ánh. Tỷ lệ phân loại và chuyển đơn đúng thẩm quyền đạt trên 90%, tuy nhiên tỷ lệ vụ việc giải quyết dứt điểm ngay từ cơ sở chỉ đạt khoảng 75%, dẫn đến tình trạng khoảng 15-20% đơn thư gửi vượt cấp hoặc kéo dài thời gian thụ lý.

Thứ ba, về nội dung và đối tượng thanh tra, các cuộc thanh tra chuyên đề trong giai đoạn khảo sát chủ yếu tập trung vào lĩnh vực đào tạo, tuyển sinh và quản trị người học, chiếm tới hơn 60% tổng số đợt thanh tra. Ngược lại, các lĩnh vực tiềm ẩn rủi ro cao về sai phạm tài chính như quản lý tài sản công, đầu tư xây dựng cơ bản và phân bổ nguồn thu dịch vụ chỉ chiếm khoảng 18% tổng khối lượng công tác thanh tra.

Thứ tư, về hiệu lực thực thi kiến nghị sau thanh tra, kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng có khoảng 25% các kiến nghị chấn chỉnh, khắc phục sai phạm chưa được người đứng đầu đơn vị cấp dưới thực hiện triệt để do thiếu các chế tài hành chính trực tiếp và sự phụ thuộc về mặt quản trị nhân sự.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên phản ánh rõ khoảng trống pháp lý khi Luật Thanh tra năm 2010 chưa có chương riêng biệt quy định về mô hình và quyền hạn của tổ chức thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập. Kết quả này hoàn toàn tương đồng với các luận điểm của các nhà khoa học trong ngành. Công trình nghiên cứu cấp Bộ năm 2007 do Trần Văn Truyền chủ nhiệm đã chỉ ra tính cấp thiết phải phân định ranh giới giữa thanh tra nhà nước và thanh tra nội bộ. Đề tài năm 2011 do Nguyễn Thái Hồng chủ nhiệm nhấn mạnh việc thực hiện các nguyên tắc độc lập và khách quan trong hoạt động thanh tra, trong khi công trình năm 2016 của Văn Tiến Mai khẳng định thể chế thanh tra cần thích ứng với tiến trình phân cấp tự chủ. Nghiên cứu của Nguyễn Văn Tuấn năm 2015 cũng chứng minh vai trò trọng yếu của cơ chế kiểm soát quyền lực nội bộ trong bộ máy hành chính công.

Trong luận văn, hệ thống dữ liệu thực chứng được tổ chức trực quan thông qua Bảng 2.1 tổng hợp tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo giai đoạn 2015-2017, Bảng 2.2 thể hiện cơ cấu cán bộ thanh tra và pháp chế tính đến ngày 20/3/2018, và Bảng 2.3 phân tích số liệu giải quyết tại các đơn vị thành viên. Ngoài ra, biểu đồ phân bổ tỷ lệ tổ chức thanh tra theo đúng quy định và sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý tại Sơ đồ 2.1 giúp minh họa rõ nét tính phức tạp trong mô hình đa tầng của Đại học Quốc gia Hà Nội.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hành lang pháp lý điều chỉnh tổ chức thanh tra nội bộ. Ban Giám đốc Đại học Quốc gia Hà Nội và cơ quan tham mưu cần kiến nghị Chính phủ sửa đổi, bổ sung các nghị định hướng dẫn Luật Thanh tra, xác định rõ quy chế pháp lý, quyền đình chỉ hành vi vi phạm và quyền yêu cầu xử lý tài chính của đoàn thanh tra nội bộ. Mục tiêu đạt 100% quy trình thanh tra có căn cứ pháp lý minh bạch trong giai đoạn 2019-2022 do Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với Thanh tra Chính phủ và Bộ Giáo dục và Đào tạo thực hiện.

Thứ hai, kiện toàn mô hình tổ chức bộ máy và định biên nhân sự. Ban Giám đốc Đại học Quốc gia Hà Nội ban hành quy chế bắt buộc 100% các trường đại học thành viên thành lập Phòng Thanh tra độc lập hoặc Phòng Thanh tra - Pháp chế chuyên trách, nâng tỷ lệ cán bộ chuyên trách lên tối thiểu 70% vào năm 2020. Thủ trưởng các đơn vị thành viên chịu trách nhiệm trực tiếp về việc bố trí vị trí việc làm và không để xảy ra tình trạng kiêm nhiệm chồng chéo chức năng.

Thứ ba, chuẩn hóa năng lực chuyên môn và quy trình nghiệp vụ. Ban Thanh tra và Pháp chế Đại học Quốc gia Hà Nội chủ trì xây dựng chương trình đào tạo thường niên, bảo đảm 100% cán bộ thanh tra được bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý giáo dục, kỹ năng tiếp công dân và kỹ năng thanh tra tài chính công trước năm 2021. Đạt chỉ tiêu 80% cán bộ làm công tác thanh tra có trình độ cử nhân luật hoặc chuyên ngành kinh tế - tài chính phù hợp.

Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và công khai minh bạch. Đại học Quốc gia Hà Nội triển khai hệ thống phần mềm quản lý đơn thư khiếu nại, tố cáo và theo dõi xử lý sau thanh tra trên toàn hệ thống mạng nội bộ, phấn đấu giảm 50% thời gian xử lý đơn thư và đạt tỷ lệ giải quyết dứt điểm đơn thư đúng thời hạn từ 95% trở lên trong giai đoạn 2020-2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất, lãnh đạo và các nhà quản trị tại các trường đại học, học viện và đơn vị sự nghiệp công lập quy mô lớn. Luận văn cung cấp mô hình thực tiễn và bài học kinh nghiệm để xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ vững chắc, bảo đảm tự chủ đi đôi với trách nhiệm giải trình và phòng ngừa rủi ro pháp lý trong quản lý công.

Nhóm thứ hai, đội ngũ cán bộ công tác tại các Ban Thanh tra, Phòng Pháp chế và Ban Thanh tra nhân dân. Đề tài là cẩm nang hữu ích về kỹ năng xây dựng kế hoạch thanh tra chuyên đề, quy trình tiếp nhận và phân loại đơn thư khiếu nại tố cáo, cùng phương pháp xử lý các tình huống va chạm lợi ích trong môi trường giáo dục đại học.

Nhóm thứ ba, các chuyên gia, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Khoa học Quản lý. Luận văn đóng góp nguồn tài liệu tham khảo phong phú với hệ thống số liệu khảo sát tin cậy giai đoạn 2013-2017 và các luận cứ học thuật sâu sắc về thể chế thanh tra.

Nhóm thứ tư, các cơ quan quản lý nhà nước như Thanh tra Chính phủ, Bộ Nội vụ và Bộ Giáo dục và Đào tạo. Công trình cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ quá trình tổng kết thi hành Luật Thanh tra năm 2010 và xây dựng các văn bản hướng dẫn đổi mới giáo dục đại học.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động thanh tra nội bộ khác biệt như thế nào so với thanh tra nhà nước? Thanh tra nhà nước do các cơ quan chuyên trách như Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ tiến hành nhân danh quyền lực nhà nước đối với các đối tượng bên ngoài. Ngược lại, thanh tra nội bộ do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp tổ chức thực hiện, mang tính chất tự kiểm tra nội bộ nhằm phục vụ trực tiếp cho hoạt động quản lý, điều hành và duy trì kỷ cương của thủ trưởng cơ quan theo quy chế nội bộ.

Tại sao các trường thành viên thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội cần thành lập phòng thanh tra chuyên trách? Đại học Quốc gia Hà Nội hoạt động theo mô hình hai cấp quản trị với quy mô đào tạo hàng chục nghìn sinh viên tại mỗi trường thành viên. Việc thành lập phòng thanh tra chuyên trách giúp nâng cao tính độc lập của hoạt động giám sát, giảm tỷ lệ kiêm nhiệm hiện chiếm tới 65%, bảo đảm phát hiện kịp thời các sai sót về quản lý tài chính và đào tạo ngay từ cấp cơ sở.

Căn cứ pháp lý chủ yếu nào điều chỉnh công tác tiếp công dân tại Đại học Quốc gia Hà Nội? Hoạt động tiếp công dân tại Đại học Quốc gia Hà Nội được điều chỉnh trực tiếp bởi Luật Tiếp công dân năm 2013, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 cùng các văn bản nội bộ cụ thể hóa như Quyết định số 3953/QĐ-ĐHQGHN ngày 30/10/2014 về nội quy tiếp công dân và Quy chế tổ chức hoạt động ban hành kèm theo Quyết định số 3568/QĐ-ĐHQGHN năm 2014.

Những nguyên nhân chính khiến kết luận sau thanh tra nội bộ chưa được thực thi triệt để là gì? Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc thanh tra nội bộ trực thuộc và phụ thuộc hoàn toàn vào thủ trưởng đơn vị cùng cấp, thiếu quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trực tiếp. Đồng thời, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa quy định chế tài xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi chậm trễ thực hiện kiến nghị của thanh tra nội bộ.

Mục tiêu trọng tâm của việc kiện toàn tổ chức thanh tra nội bộ giai đoạn 2020-2030 là gì? Mục tiêu trọng tâm là hoàn thiện cơ chế tự kiểm soát quyền lực trong điều kiện tự chủ đại học toàn diện, nâng tỷ lệ cán bộ thanh tra chuyên trách lên trên 70%, bảo đảm 100% cuộc thanh tra được số hóa quy trình quản lý và nâng tỷ lệ giải quyết khiếu nại tố cáo đúng hạn, đúng thẩm quyền đạt mức tuyệt đối trên 95%.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập đặc thù do Thủ tướng Chính phủ thành lập.
  • Công trình phản ánh khách quan bức tranh thực trạng tại Đại học Quốc gia Hà Nội giai đoạn 2013-2017, chỉ rõ tỷ lệ cán bộ kiêm nhiệm còn chiếm 65% và sự mất cân đối giữa thanh tra đào tạo với thanh tra tài chính.
  • Đề tài đóng góp hệ thống giải pháp đồng bộ từ sửa đổi thể chế pháp lý, chuẩn hóa tổ chức chuyên trách đến ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý đơn thư khiếu nại tố cáo.
  • Lộ trình thực thi giải pháp được phân kỳ rõ nét từ giai đoạn chuẩn hóa 2019-2022 đến giai đoạn số hóa và tự chủ hoàn toàn hướng tới năm 2030.
  • Các cơ sở giáo dục đại học và cơ quan quản lý cần chủ động nghiên cứu, vận dụng các đề xuất trong luận văn để nâng cao hiệu lực quản trị nội bộ và củng cố niềm tin của xã hội vào chất lượng giáo dục công lập.