phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Chợ Đồn, tỉnh Bắc Kạn. Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và các giải pháp nâng cao chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Chợ Đồn, tỉnh Bắc Kạn. 11 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1.
Một số vấn đề về giám sát, giám sát của Hội đồng nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp huyện 1. Khái niệm giám sát Có nhiều khái niệm về giám sát, Đại từ điển Tiếng Việt, nhà xuất bản Văn hóa - Thông tin, Hà Nội năm 1999 do Nguyễn Nhƣ Ý chủ biên định nghĩa giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [56, tr. Cũng có khái niệm giám sát mang tính quyền lực nhà nƣớc, là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực, mang tính chủ động, thƣờng xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hƣớng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật đƣợc tuân thủ nghiêm minh” [46, tr. Trong khoa học luật học, thuật ngữ giám sát thƣờng đƣợc dùng để chỉ chức năng cơ bản của các cơ quan: Quốc hội, HĐND các cấp; cũng nhiều khi dùng để chỉ hoạt động của của Tòa án, các tổ chức chính trị - xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động.
Với cách quan niệm này, có giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc, giám sát của xã hội, giám sát của công dân, giám sát của tòa án (thông qua hoạt động xét xử). Đối với các nhà khoa học, từ góc nhìn quản lý xã hội, quản lý nhà nƣớc thì giám sát là chức năng quản lý xã hội, ở đâu có quản lý ở đó có giám sát; giám sát là một chức năng của xã hội, của nhà nƣớc nhằm kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật. 12 Tuy nhiên, vẫn còn có quan niệm cho rằng, giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực, đƣợc thực hiện mang tính chủ động, liên tục, thƣờng xuyên đối với đối tƣợng chịu sự giám sát nhằm phát hiện những sai phạm trong hoạt động của đối tƣợng giám sát và áp dụng các biện pháp buộc các đối tƣợng bị giám sát phải thực hiện nhằm bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhƣng theo một cách chung nhất, có thể thấy giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng ngƣời này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng ngƣời khác trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, trong thực hiện quan điểm, đƣờng lối, nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nƣớc, các quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân.
để kiến nghị phát huy ƣu điểm, thành tựu; xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ giám sát có khác nhau nhƣng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào đó trong việc thực hiện một số công việc, một hoạt động nào đó, hay thực hiện pháp luật có đúng với những yêu cầu đã đƣợc xác định hay không, do chủ thể có quyền lực, hay đại diện cho quyền lực thực hiện. Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết đƣợc đối tƣợng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tƣợng giám sát phải và đƣợc làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ đƣợc nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này. Giám sát vừa là hình thức, chức năng hoạt động thực thi quyền lực, vừa là phƣơng thức đảm bảo cho quyền lực nhà nƣớc thực hiện theo quy định của pháp luật.
Trong quản lý nhà nƣớc, giám sát có vai trò đặc biệt quan trọng. Có thể khẳng định rằng, ở đâu có quyền lực nhà nƣớc, ở đâu 13 có quản lý thì ở đó có hoạt động giám sát, giám sát để hạn chế lạm dụng quyền lực, tránh vi phạm quyền lực, giám sát để bảo đảm cho quản lý, sử dụng quyền lực đúng pháp luật. Giám sát của Hội đồng nhân dân Giám sát là một trong hai chức năng cơ bản của HĐND. Trong pháp luật Việt Nam, nội hàm của thuật ngữ giám sát đã từng bƣớc đƣợc cụ thể hóa.
Luật Tổ chức HĐND và UBND 1983 mới sử dụng thuật ngữ giám sát để quy định hoạt động giám sát của HĐND. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND 1994, 2003, hoạt động giám sát của HĐND đã đƣợc quy định cụ thể hơn, góp phần nâng cao vị thế, vai trò của HĐND; tuy nhiên Luật tổ chức HĐND và UBND vẫn chƣa giải thích rõ ràng, cụ thể thuật ngữ giám sát. Trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội 2003, thuật ngữ giám sát đƣợc giải thích: giám sát là việc Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội [42, tr. Luật Hoạt động giám sát của Quốc Hội và HĐND ban hành năm 2015, tại khoản 1, điều 2 giải thích rõ “giám sát” là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Giám sát của HĐND bao gồm giám sát của HĐND tại các kỳ họp, giám sát của Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND. Vậy, theo quy định của Hiến pháp Việt Nam, Luật Tổ chức HĐND và UBND qua các thời kỳ, nhất là Luật Hoạt động giám sát của Quốc Hội và HĐND ban hành năm 2015, khẳng định: giám sát là chức năng cơ bản 14 của HĐND, với tƣ cách là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, HĐND có quyền áp dụng các biện pháp chế tài khác nhau - theo quy định của Hiến pháp, pháp luật - khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nhƣ vậy, giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc, bảo đảm vai trò của HĐND, tạo cơ sở, căn cứ để thực hiện chức năng quyết định các vấn đề ở địa phƣơng tốt hơn. Từ đó, giám sát của HĐND cấp huyện có thể hiểu: là việc HĐND, thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp huyện, từ đó đƣa các kết luận và phƣơng án xử lý phù hợp theo quy định của pháp luật nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế, vi phạm qua đó góp phần bảo đảm pháp chế, kỷ luật, kỷ cƣơng trong quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng, phát huy tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phƣơng, làm tròn nghĩa vụ của địa phƣơng đối với cả nƣớc.
Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp huyện HĐND đƣợc thành lập từ cuối năm 1945 theo sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945 của Chủ tịch Chính phủ Lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Theo sắc lệnh này, HĐND đƣợc thành lập ở cấp tỉnh và xã bằng hình thức bầu trực tiếp của nhân dân, nhiệm kỳ của HĐND khi đó chỉ 2 năm. Ngày nay, nhiệm kỳ của HĐND là 5 năm. Theo Điều 113, Hiến pháp 2013 quy định “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và cơ quan Nhà nƣớc cấp trên.
15 HĐND quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015, HĐND đƣợc tổ chức ở ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã). HĐND là cơ quan nằm trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phƣơng, có vị trí hết sức quan trọng trong việc góp phần thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống nhân dân địa phƣơng về kinh tế - xã hội, văn hóa, an ninh – quốc phòng. là cầu nối giữa Đảng, Nhà nƣớc với Nhân dân, trực tiếp đƣa đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc vào cuộc sống.
Theo Điều 6, Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015, quy định: HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri địa phƣơng bầu ra, là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và cơ quan Nhà nƣớc cấp trên. Đại biểu HĐND là ngƣời đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc cử tri địa phƣơng và trƣớc HĐND về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu HĐND bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của HĐND.