Tổng quan nghiên cứu

Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới là chủ trương chiến lược của Đảng và Nhà nước nhằm nâng cao toàn diện đời sống vật chất, tinh thần cho cư dân nông thôn và thu hẹp khoảng cách phát triển giữa thành thị với nông thôn. Theo Quyết định số 1600/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, tổng nguồn lực thực hiện chương trình giai đoạn 2016-2020 tối thiểu đạt 193.155,6 tỷ đồng, trong đó ngân sách địa phương đảm bảo 130.000 tỷ đồng và ngân sách trung ương là 63.155,6 tỷ đồng. Nguồn vốn công quy mô lớn đòi hỏi cơ chế kiểm soát thanh toán chặt chẽ, minh bạch và hiệu quả từ phía hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Tại tỉnh Thái Nguyên, công tác quản lý và giải ngân nguồn vốn đầu tư công nói chung và nguồn vốn xây dựng nông thôn mới nói riêng từng đối mặt với nhiều khó khăn. Báo cáo 6 tháng đầu năm 2016 của Kho bạc Nhà nước tỉnh Thái Nguyên ghi nhận có tới 7 trên 10 hạng mục vốn đầu tư công đạt tiến độ giải ngân thấp, khiến tốc độ giải ngân chung của toàn tỉnh chậm hơn 14% so với cùng kỳ năm trước. Tình trạng này bắt nguồn từ sự chậm trễ trong việc giao kế hoạch vốn chi tiết, cơ chế phân cấp kiểm soát chi cấp huyện chưa đồng bộ và công tác kiểm tra, giám sát hồ sơ thanh toán còn lúng túng.

Nghiên cứu tập trung phân tích thực trạng kiểm soát chi nguồn vốn nông thôn mới qua Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên giai đoạn 2014-2016 và 6 tháng đầu năm 2017. Mục tiêu chính là đánh giá hiệu quả chu trình kiểm soát dự toán, chấp hành chi và quyết toán vốn, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách, đáp ứng đầy đủ 19 tiêu chí nông thôn mới trên địa bàn toàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết kiểm soát nội bộ trong khu vực công. Khái niệm chi ngân sách nhà nước được xác định là quá trình phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13. Khái niệm kiểm soát chi nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia là quá trình Kho bạc Nhà nước thẩm định tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư trước và sau khi xuất quỹ ngân sách, đảm bảo vốn được chi đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng định mức quy định.

Khung phân tích của luận văn dựa trên mô hình tác động đa chiều gồm hai nhóm nhân tố chính: nhóm nhân tố khách quan (điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương, hệ thống văn bản pháp lý, phương thức quản lý điều hành ngân sách) và nhóm nhân tố chủ quan (tiêu chuẩn định mức chi, cơ cấu tổ chức bộ máy, năng lực chuyên môn của cán bộ kho bạc, ý thức chấp hành kỷ luật tài chính của chủ đầu tư). Các khái niệm cốt lõi bao gồm: hạn mức kinh phí, lệnh chi tiền, phương thức thanh toán trước kiểm soát sau và hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính toàn diện và khách quan:

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo quyết toán, số liệu giải ngân của Phòng Kiểm soát chi thuộc Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên giai đoạn 2014-2016, số liệu 6 tháng đầu năm 2017, cùng các văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Nguyên.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực tế với tổng quy mô mẫu là 186 đối tượng. Tác giả tiến hành điều tra tổng thể 70 cán bộ lãnh đạo và chuyên viên kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên. Đối với khách hàng giao dịch, từ tổng thể 167 chủ đầu tư và ban quản lý dự án nông thôn mới có ít nhất 2 năm giao dịch, tác giả áp dụng công thức xác định cỡ mẫu của Fely David với độ tin cậy 95%, mức độ sai lệch chuẩn Z bằng 1,96 và sai số kỳ vọng 0,05 để chọn ra 116 chủ đầu tư đại diện.

Phương pháp phân tích bao gồm: phân tổ thống kê, phân tích so sánh chuỗi thời gian, thống kê mô tả tính điểm trung bình trên thang đo Likert 5 mức độ (từ 1,00 đến 1,79: Kém; 1,80 đến 2,60: Yếu; 2,61 đến 3,40: Trung bình; 3,41 đến 4,20: Khá; 4,21 đến 5,00: Tốt) và phương pháp dự báo xu hướng ngân sách. Phương pháp phân tích được lựa chọn vì cho phép lượng hóa chính xác mức độ hài lòng của khách hàng và đánh giá chuẩn xác hiệu quả thực thi nghiệp vụ kho bạc.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tiến độ giải ngân nguồn vốn xây dựng nông thôn mới tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên trong giai đoạn 2014-2016 chịu nhiều biến động bất lợi. Trong 6 tháng đầu năm 2016, có tới 7 trên 10 nguồn vốn đầu tư công đạt tỷ lệ giải ngân thấp, khiến tốc độ giải ngân chung giảm 14% so với cùng kỳ năm 2015. Chỉ có 3 hạng mục đạt trên 50% kế hoạch giải ngân là vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn xổ số kiến thiết và vốn ngân sách xã. Phần lớn các dự án nông thôn mới có quy mô vốn dưới 10 tỷ đồng nhưng tiến độ hoàn tất hồ sơ nghiệm thu khối lượng hoàn thành còn kéo dài.

Thứ hai, việc thực thi quy trình kiểm soát chi 6 bước tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên cơ bản tuân thủ quy định với thời gian xử lý tối đa 3 ngày làm việc (các bước kiểm soát từ 1 đến 4 chiếm 2 ngày làm việc). Tuy nhiên, tỷ lệ hồ sơ thanh toán bị trả lại để bổ sung chiếm khoảng 20% đến 25% tổng số hồ sơ tiếp nhận, chủ yếu do chủ đầu tư cấp xã lập sai dự toán, áp sai đơn giá định mức hoặc kê khai nhầm mục lục ngân sách nhà nước.

Thứ ba, kết quả khảo sát 186 cán bộ và khách hàng cho thấy chất lượng phục vụ và năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ kiểm soát chi được đánh giá ở mức Khá, với điểm số bình quân dao động từ 3,41 đến 4,20 điểm trên thang đo Likert. Dù vậy, mức độ hiện đại hóa hạ tầng công nghệ thông tin và việc ứng dụng phần mềm TABMIS tại các kho bạc huyện vùng sâu, vùng xa vẫn còn một số điểm nghẽn, dẫn đến độ trễ trong việc cập nhật dữ liệu cam kết chi.

Thứ tư, cơ cấu nguồn vốn nông thôn mới của tỉnh bộc lộ sự phụ thuộc lớn vào ngân sách cấp trên. Theo khung phân bổ chung, vốn ngân sách trực tiếp chỉ chiếm 24%, trong khi vốn tín dụng chiếm 45%, vốn doanh nghiệp 15%, huy động dân cư 10% và vốn lồng ghép 6%. Sự thiếu hụt nguồn vốn đối ứng từ ngân sách địa phương đã làm chậm tiến độ hoàn thành 19 tiêu chí nông thôn mới, đặc biệt là các tiêu chí hạ tầng giao thông và tỷ lệ lao động qua đào tạo trên 40%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của việc chậm giải ngân nằm ở năng lực lập kế hoạch và quản lý dự án còn hạn chế của ban quản lý dự án cấp xã. Các quy định pháp luật về đầu tư công và hướng dẫn quản lý tài chính thay đổi liên tục khiến cán bộ cơ sở gặp khó khăn trong việc cập nhật biểu mẫu chứng từ.

Khi so sánh với các địa phương khác, tình trạng này mang tính phổ biến nhưng mức độ ảnh hưởng có sự khác biệt. Tại Kho bạc Nhà nước Điện Biên năm 2016, tỷ lệ giải ngân vốn sự nghiệp chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới chỉ đạt mức rất thấp là 10,11%, vốn Trái phiếu Chính phủ đạt 9,36% và chương trình giảm nghèo bền vững đạt 25,3%. Ngược lại, mô hình quản trị tại Kho bạc Nhà nước Đức Thọ (tỉnh Hà Tĩnh) đã thành công nhờ áp dụng triệt để cơ chế giao dịch một cửa kết hợp thanh tra kho quỹ nghiêm ngặt, trả lại hàng chục triệu tiền thừa cho khách hàng và đẩy nhanh tốc độ giải ngân qua việc hướng dẫn trực tiếp cho cấp xã.

Dữ liệu nghiên cứu của luận văn có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột thể hiện tốc độ tăng trưởng vốn giải ngân qua các năm 2014-2016 và biểu đồ tròn biểu diễn cơ cấu 5 nguồn vốn huy động (24% ngân sách trực tiếp, 45% tín dụng, 15% doanh nghiệp, 10% đóng góp cộng đồng, 6% vốn lồng ghép). Bảng đối chiếu tiến độ thanh toán từng quý sẽ làm rõ các điểm nghẽn chu kỳ vào giai đoạn cuối năm ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, chuẩn hóa và rút ngắn quy trình giao dịch kiểm soát chi một cửa. Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên cần áp dụng triệt để cơ chế một cửa điện tử, phân định rõ trách nhiệm của từng chuyên viên kiểm soát hồ sơ, phấn đấu rút ngắn thời gian thanh toán vốn từ 3 ngày làm việc xuống tối đa 2 ngày làm việc trước năm 2019, giúp giảm ít nhất 30% thời gian luân chuyển hồ sơ cho chủ đầu tư.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn cho cán bộ kiểm soát chi và ban quản lý dự án cơ sở. Tổ chức các khóa đào tạo nghiệp vụ định kỳ hàng năm cho 100% trong số 70 cán bộ làm công tác kiểm soát chi tại các phòng ban trực thuộc và hơn 160 kế toán ban quản lý dự án cấp xã. Mục tiêu là giảm tỷ lệ sai sót hồ sơ chứng từ xuống dưới 10% trong vòng 12 tháng triển khai.

Thứ ba, tăng cường kiểm soát khâu chấp hành chi và kiên quyết thu hồi tạm ứng vốn. Thiết lập cơ chế theo dõi chặt chẽ các khoản chi tạm ứng đối với toàn bộ dự án nông thôn mới dưới 10 tỷ đồng, yêu cầu chủ đầu tư hoàn thành nghiệm thu thanh toán khối lượng trước ngày 31 tháng 1 năm kế tiếp, giảm tỷ lệ dư nợ tạm ứng quá hạn xuống dưới mức 5% tổng kế hoạch vốn hàng năm.

Thứ tư, hiện đại hóa hạ tầng công nghệ thông tin và hoàn thiện công tác quyết toán dự án. Đẩy mạnh nâng cấp hệ thống TABMIS đồng bộ giữa Kho bạc Nhà nước tỉnh với 9 chi nhánh Kho bạc huyện và Sở Tài chính Thái Nguyên, đảm bảo 100% các công trình hoàn thành được phê duyệt quyết toán đúng niên độ ngân sách trong giai đoạn 2018-2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cán bộ lãnh đạo và chuyên viên kiểm soát chi trong hệ thống Kho bạc Nhà nước: Cung cấp cẩm nang thực hành nghiệp vụ kiểm soát chi 6 bước, kinh nghiệm xử lý các vướng mắc phát sinh trong quá trình kiểm soát thanh toán nguồn vốn mục tiêu quốc gia có quy mô vốn dưới 10 tỷ đồng.

Nhóm chủ đầu tư và Ban Quản lý dự án cấp huyện, xã: Giúp cán bộ cơ sở nắm vững các điều kiện cấp phát vốn ngân sách, quy chuẩn hồ sơ pháp lý, danh mục hóa đơn chứng từ hợp lệ, hạn chế tối đa tình trạng hồ sơ bị trả lại do sai sót mục lục ngân sách hoặc đơn giá định mức.

Nhóm cơ quan quản lý tài chính cấp tỉnh và cơ quan hoạch định chính sách (Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư): Cung cấp cơ sở dữ liệu thực tiễn để xây dựng kế hoạch phân bổ vốn đối ứng hợp lý trong tổng cơ cấu vốn địa phương 130.000 tỷ đồng, nâng cao chất lượng điều hành ngân sách địa phương.

Nhóm giảng viên, học viên sau đại học và các nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính - Ngân hàng: Tài liệu tham khảo học thuật có giá trị cao với mô hình phân tích định lượng dựa trên 186 mẫu khảo sát thực tế và thang đo Likert 5 mức độ được kiểm định khoa học.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm soát chi nguồn vốn xây dựng nông thôn mới qua Kho bạc Nhà nước gồm những bước cơ bản nào? Quy trình được thực hiện qua 6 bước khép kín với thời hạn xử lý tối đa 3 ngày làm việc. Cán bộ kiểm soát chi tiếp nhận, thẩm tra hợp đồng và lập tờ trình lãnh đạo trong 2 ngày làm việc đầu tiên (bước 1 đến bước 4). Kế toán viên và Kế toán trưởng kiểm tra tính hợp lệ chứng từ, nhập hệ thống TABMIS và trình Lãnh đạo Kho bạc ký duyệt chuyển tiền cho nhà thầu ở bước 5 và bước 6.

Nguyên nhân chính dẫn đến việc chậm giải ngân nguồn vốn xây dựng nông thôn mới tại các địa phương là gì? Tình trạng chậm giải ngân bắt nguồn từ việc phân bổ vốn chi tiết đầu năm bị chậm và năng lực quản lý dự án của chủ đầu tư cấp xã còn yếu. Thực tế tại Thái Nguyên trong 6 tháng đầu năm 2016 ghi nhận tiến độ giải ngân chậm hơn 14% so với cùng kỳ, trong khi tại Điện Biên tỷ lệ giải ngân vốn nông thôn mới năm 2016 chỉ đạt 10,11% do hồ sơ sai sót đơn giá và mã ngành ngân sách.

Thời hạn thanh toán và quy định thu hồi vốn tạm ứng đối với nguồn vốn mục tiêu quốc gia được quy định như thế nào? Mọi khoản vốn tạm ứng cho các dự án xây dựng nông thôn mới đều phải hoàn tất thủ tục thanh toán và thu hồi trước ngày 31 tháng 1 của năm tiếp theo. Khác với vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung quy mô lớn, các công trình nông thôn mới có tổng mức đầu tư dưới 10 tỷ đồng không được phép kéo dài thời gian tạm ứng sang niên độ sau nếu không có phê duyệt đặc biệt.

Cơ cấu nguồn vốn thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2016-2020 gồm những nguồn nào? Theo Quyết định số 1600/QĐ-TTg, cơ cấu nguồn vốn được phê duyệt gồm: vốn ngân sách nhà nước trực tiếp khoảng 24%, vốn tín dụng ưu đãi và thương mại chiếm 45%, vốn huy động từ doanh nghiệp và hợp tác xã chiếm 15%, vốn đóng góp tự nguyện từ cộng đồng dân cư chiếm 10% và vốn lồng ghép từ các chương trình khác chiếm 6%.

Phương pháp chọn mẫu khảo sát trong luận văn được thực hiện theo tiêu chuẩn nào để đảm bảo tính đại diện? Tác giả áp dụng công thức chọn mẫu ngẫu nhiên xác suất của Fely David với mức ý nghĩa thống kê 95% (Z bằng 1,96) và sai số chuẩn 0,05. Từ tổng thể 167 chủ đầu tư có trên 2 năm giao dịch, nghiên cứu đã chọn ra 116 chủ đầu tư kết hợp điều tra toàn bộ 70 cán bộ nghiệp vụ kho bạc, tạo nên tập mẫu chuẩn 186 phiếu khảo sát có độ tin cậy cao.

Kết luận

Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác kiểm soát chi nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Công trình phản ánh chính xác bức tranh thực trạng giải ngân nguồn vốn tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên giai đoạn 2014-2016, chỉ rõ nguyên nhân khiến tốc độ giải ngân từng chậm 14% so với kế hoạch.

Nghiên cứu khẳng định giá trị khoa học thông qua bộ dữ liệu thực chứng 186 mẫu khảo sát kết hợp đánh giá chi tiết theo thang đo Likert 5 mức độ và hệ thống 19 tiêu chí nông thôn mới.

Hệ thống 4 nhóm giải pháp trọng tâm đề xuất mục tiêu rút ngắn thời gian kiểm soát chi từ 3 ngày xuống 2 ngày làm việc, tập huấn cho 100% cán bộ nghiệp vụ và thu hồi triệt để vốn tạm ứng trước ngày 31 tháng 1.

Các cơ quan quản lý tài chính và Kho bạc Nhà nước các cấp cần nhanh chóng áp dụng đồng bộ các giải pháp công nghệ và quy trình một cửa điện tử trong giai đoạn 2018-2020 nhằm tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách 193.155,6 tỷ đồng của quốc gia.