Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.1 Khái niệm và phạm vi của đầu tư công Hiện nay quan điểm về đầu tư công còn chưa có sự thống nhất trong các tài liệu văn bản và các quy định pháp luật hiện hành. Có rất nhiều quan điểm được đưa ra dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau về đầu tư công như hình thức đầu tư, đối tượng đầu tư, nguồn vốn đầu tư… Báo cáo của Liên hợp quốc trong hội thảo cấp cao về vai trò của đầu tư công trong phát triển kinh tế và xã hội, ngày 13-14 tháng 7 năm 2009 tại Rio de Janeiro, Brazil có nhận định: Đầu tư công là dạng đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư kinh phí cho mạng lưới đường bộ và đường sắt, bến cảng, cầu, nhà máy tạo ra năng lượng, cấu trúc viễn thông, hệ thống nước và vệ sinh môi trường, các tòa nhà cơ quan nhà nước – những cái có thể được sử dụng trong nhiều thập kỷ. Thêm vào đó đầu tư công cho giáo dục và y tế là đặc biệt quan trọng bởi vì nó không những giúp mỗi cá nhân mà còn đóng góp vốn nhân lực cho toàn xã hội với những lợi ích được mở rộng lâu dài. [54] Theo Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy tại Viện nghiên cứu phát triển nước ngoài của Anh thì “đầu tư công như là chi tiêu công.
Điều này bao gồm việc xây dựng đường, cảng, trường học, bệnh viện… định nghĩa về đầu tư công tương đương với chi phí vốn”. [52] Theo quan điểm của Bộ tài chính Đan Mạch nhận định về đầu tư công, theo đó: 11 Đầu tư công bao gồm nhiều thứ như đầu tư máy móc, nhà xưởng, thiết bị và máy tính. Hoạt động chi tiêu cho đào tạo, giáo dục và nghiên cứu đôi khi cũng được coi là đầu tư công. Nhưng đầu tư vật chất là rõ ràng nhất, vì nó liên quan đến việc xây dựng các tòa nhà mới, đường xá và các cơ sở vật chất.
Đây là loại đầu tư trong ngân sách vốn công cộng và nó cũng là khu vực trọng tâm của chương trình đầu tư chiến lược của Chính phủ. [56] Trong một báo cáo của tổ chức ngân hàng thế giới (WB 8/2010) có nhận định “đầu tư công là đầu tư vào các tài sản vật chất như cơ sở hạ tầng công cộng hoặc trong các cơ sở y tế, giáo dục góp phần cải thiện cuộc sống thiết yếu cho con người”.[55] Bên cạnh đó ngân hàng thế giới cũng khuyến nghị một số quốc gia đang phát triển có kế hoạch đầu tư công nên hướng đến việc cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, đảm bảo các mục tiêu kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình, dự án cụ thể; cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực đầu tư, đảm bảo cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; tăng cường năng lực của các cơ quan nhà nước trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; hỗ trợ công tác quản lý tài chính công thông qua việc cân đối các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư. Ở Việt Nam "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư.
Đầu tư công được hiểu là đầu tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách 12 nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Theo như quan điểm này thì khái niệm đầu tư công được dựa trên cơ sở nguồn vốn. Tác giả đã nhận định là việc đầu tư phát triển từ các nguồn vốn của Nhà nước bao gồm từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, vốn viện trợ, đầu tư của các doanh nghiệp và một số nguồn vốn khác của nhà nước là đầu tư công. Khái niệm này mới chỉ ra được cơ sở cho việc đầu tư công chứ chưa chỉ ra được đối tượng của đầu tư công bởi vì việc sử dụng nguồn vốn nhà nước không chỉ là đầu tư mà còn để chi thường xuyên, chi viện trợ và chi trả nợ.
Tác giả cũng đưa ra đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước thiết nghĩ cũng chưa hợp lý, bởi việc đầu tư đó chưa hẳn là đầu tư công vì có thể nó không phục vụ cho lợi ích công cộng. Bên cạnh đó các doanh nghiệp nhà nước dù có vốn nhà nước hay không thì cũng phải hoạt động bình đẳng theo cơ chế thị trường, nếu coi dự án đầu tư do doanh nghiệp nhà nước thực hiện thay cho Nhà nước là đầu tư công thì sẽ bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác. Trong dự thảo luật đầu tư công thì đầu tư công là “việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[2] Theo đó đầu tư công cũng dựa trên cơ sở nguồn vốn Nhà nước, nhưng ở đây đã chỉ rõ ra đối tượng của đầu tư công. Đối tượng đó là các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận.
Đồng thời chỉ ra phạm vi của đầu tư công là những chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn trả trực tiếp và sử dụng nguồn vốn nhà nước. Cũng theo dự thảo thì vốn nhà nước ở đây bao gồm: Vốn ngân 13 sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; vốn huy động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu chính quyền địa phương, Công trái quốc gia; và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Do các dự án này không có khả năng hoàn trả trực tiếp nên đã loại trừ việc sử dụng nguồn vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước vì với bản chất tín dụng của nguồn vốn nên khi sử dụng những nguồn vốn này thì các dự án phải có khả năng hoàn trả trực tiếp và sinh lời thì mới đảm bảo cho nguồn vốn đó có hiệu quả. Như khái niệm đã nêu ở trên thì đối tượng của đầu tư công đó là các chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
Các dự án này bao gồm: + Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác. + Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. + Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. + Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.
14 Tuy nhiên trong quá trình soạn thảo luật đầu tư công cũng có rất nhiều ý kiến về khái niệm đầu tư công. Một quan điểm khác với dự thảo cho rằng đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó cũng có quan điểm cho rằng “ đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn nhà nước, vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có khả năng thu hồi vốn hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp” [47, tr. 28] Quan điểm này đặt cao vai trò của Nhà nước trong đầu tư, theo tác giả đầu tư từ nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án đầu tư nhằm các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi vốn, không vì mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì mục tiêu kinh doanh.
Đồng thời tác giả cũng cho rằng đối tượng của đầu tư công là các dự án, chương trình gồm có: + Chương trình, dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước; + Chương trình, dự án sử dụng vốn ODA; + Chương trình, dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh doanh; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh; + Dự án có công trình xây dựng; + Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công); + Dự án có nguồn vốn hỗn hợp công tư. 15 Có thể nhận thấy rằng tất cả các quan điểm đều có chung một nhận định là đầu tư công sử dụng ngân sách nhà nước, do vậy chủ thể trong đầu tư công phải là các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật về phân cấp và quyết định đầu tư.
