Chương 1: Cơ sở lý luận về chất lượng công chức của Cơ quan Bộ Lao động – Thương binh và xã hội Chương 2: Thực trạng chất lượng công chức Cơ quan Bộ Lao động – Thương binh và xã hội Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng công chức Cơ quan Bộ Lao động – Thương binh và xã hội trong giai đoạn t i 7 e CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG CÔNG CHỨC CỦA CƠ QUAN BỘ LAO ĐỘNG – THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại công chức 1. C Công chức là một khái niệm chung đƣợc sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân đƣợc tuyển dụng vào làm việc thƣờng xuyên trong cơ quan nhà nƣớc, do ngân sách nhà nƣớc trả lƣơng. Khái niệm công chức mang tính lịch sử, bản chất của nó phụ thuộc vào tính chất đặc thù về lịch sử, kinh tế, chính trị, văn hóa của m i quốc gia cũng nhƣ từng giai đoạn lịch sử cụ thể của chính m i nƣớc.
Do đó, trong thực tế rất khó có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia, ở từng thời kỳ phát triển khác nhau, thuật ngữ này cũng mang những nội dung khác nhau. Có nƣớc chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những ngƣời tham gia các hoạt động quản lý nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng hay chỉ có ở các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng. Một số quốc gia có quan niệm rộng hơn, coi công chức không chỉ bao gồm những ngƣời trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà còn bao gồm cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan, tổ chức dịch vụ công. Ở Trung Quốc: Khái niệm công chức nhà nƣớc đƣợc dùng để chỉ những ngƣời làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở các cấp Trung ƣơng và địa phƣơng, trừ nhân viên làm phục vụ, tạp vụ.
Ở Pháp: Công chức là những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nƣớc tổ chức, bao gồm cả trung ƣơng và địa phƣơng nhƣng không kể đến các công chức địa phƣơng thuộc các hội đồng thuộc địa phƣơng quản lý. Ở Đức: Khái niệm công chức cũng rất rộng, bao gồm toàn bộ nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hoá, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa 8 e học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do nhà nƣớc quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ. Từ những khái niệm về công chức của một số nƣớc nhƣ trên, có thể thấy: không có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các nƣớc. Tuy nhiên, nội hàm cơ bản của khái niệm công chức đều đƣợc các quốc gia đề cập: - Là những ngƣời đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm làm một công việc thƣờng xuyên trong một công sở của nhà nƣớc; - Đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức đƣợc hình thành và phát triển cùng với sự ra đời của Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa 9/1945 và có nhiều biến động cùng với tiến trình đấu tranh giành độc lập dân tộc (1945 - 1975) và phát triển trong quá trình xây dựng, đổi mới đất nƣớc (từ 1976 đến nay) và phát triển nền hành chính nhà nƣớc trong thời kỳ mới (từ 1986). Khái niệm công chức Việt Nam đã bắt đầu rất sớm - từ sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa về Quy chế công chức. Theo Quy chế này phạm vi công chức rất hẹp, chỉ những ngƣời đƣợc tuyển dụng giữ một chức vụ thƣờng xuyên trong các cơ quan Chính phủ - tức chỉ công chức hành chính nhà nƣớc hiện nay. Thời kỳ 1960 - 1980, khái niệm công chức ít đƣợc sử dụng mà thay b ng khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc, không phân biệt công chức, viên chức, công nhân viên.
Lúc này, khái niệm cán bộ là chỉ ngƣời hoạt động thoát li, làm việc trong các cơ quan Đảng, nhà nƣớc từ cấp huyện trở lên trong doanh nghiệp quốc doanh, các tổ chức sự nghiệp nhà nƣớc, các đoàn thể chính trị - xã hội, kể cả hoạt động trong quốc phòng, an ninh (cán bộ quân đội, cán bộ Công an nhân dân…). Khi công cuộc đổi mới đất nƣớc đƣợc phát động từ năm 1986, trƣớc yêu cầu khách quan của tiến trình đổi mới bộ máy nhà nƣớc, chuyển đổi nền kinh tế sang thị trƣờng mà trọng tâm là cải cách nền hành chính nhà nƣớc đòi h i xây dựng một nền công vụ mới đã bắt đầu phải chuẩn hóa lại đội ngũ cán bộ công chức - và khái niệm công chức đã đƣợc sử dụng trở lại b ng Nghị định 169/HĐBT ngày 25-5-1991 quy 9 e định: “Công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong một công sở của nhà nƣớc ở trung ƣơng hay địa phƣơng, ở trong nƣớc hay ngoài nƣớc đƣợc xếp vào một ngạch, hƣởng lƣơng do ngân sách nhà nƣớc cấp gọi là công chức”. Mặc dù vậy, Nghị định 169/HĐBT còn chƣa xác định một số đối tƣợng làm công tác giáo dục, nghiên cứu khoa học, báo chí, văn nghệ sĩ…. là cán bộ loại nào.
Còn cán bộ làm việc trong các doanh nghiệp nhà nƣớc đƣợc xác định không phải là công chức. Năm 1998 lần đầu tiên Pháp lệnh cán bộ, công chức đã đƣợc ban hành, và xác định ai là công chức: “Cán bộ, công chức quy định tại pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc…”. Tuy nhiên, pháp lệnh vẫn sử dụng cả khái niệm cán bộ, cho nên thực chất vẫn chƣa có sự phân biệt rõ ràng giữa công chức với các loại nhân sự khác hoạt động trong khu vực nhà nƣớc, trong hệ thống chính trị nƣớc ta. Ở đây vẫn chƣa xác định rõ công chức, công chức còn bao gồm cả viên chức sự nghiệp trong các tổ chức sự nghiệp công.
Do đó, chế độ công vụ - công chức còn sử dụng khái niệm “hành chính, sự nghiệp” để đƣợc hƣởng các chế độ, chính sách nhƣ nhau. Năm 2003, Pháp lệnh cán bộ - công chức đƣợc sửa đổi bổ sung, đã phân định rõ hơn các đối tƣợng cán bộ, công chức bao gồm: Cán bộ, công chức hành chính; cán bộ, viên chức sự nghiệp, cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn và công chức dự bị. Do đó Nghị định 117/2003/NĐ-CP đã quy định “công chức là ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, hay Công an nhân dân mà không phải là Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, đƣợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đƣợc xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc”. Năm 2008, Quốc hội đã ban hành Luật cán bộ - công chức (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010).
Đây là văn bản pháp lý cao nhất về chế độ công chức Việt Nam từ 1945 đến nay. Theo điều 4, công chức đƣợc xác định: 10 e “Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.” Nhƣ vậy, khái niệm công chức nƣớc ta đƣợc quy định trong luật và quy định tại Nghị định số 06/2010/NĐ-CP “Quy định những ngƣời là công chức” là rất rộng, bao gồm công chức trong các cơ quan của Đảng CSVN, Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nƣớc, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, trong cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện, trong tòa án, Viện Kiểm sát nhân dân, trong các tổ chức chính trị xã hội, trong quân đội và công an nhân dân, bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập. C í Công chức hành chính (CCHC) là đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc (HCNN). Trong đó, cơ quan HCNN là cơ quan quản lý nhà nƣớc (cơ quan hành pháp).
Cơ quan HCNN là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nƣớc, đƣợc thành lập, tổ chức, hoạt động và có phạm vi thẩm quyền theo quy định của pháp luật, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nƣớc cùng cấp, có phƣơng diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nhƣ kinh tế, chính trị, văn hoá, trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa…. Nhƣ vậy, so với công chức thì CCHC có nội hàm hẹp hơn, không bao gồm đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan quyền lực, đội ngũ công chức làm việc trong ngành kiểm sát, đội ngũ công chức làm việc trong ngành toà án, đội ngũ công chức làm trong các cơ quan Đảng và tổ chức chính trị - xã hội. 11 e Cơ quan HCNN gồm: cơ quan hành chính cao nhất là Chính phủ (Điều 94 - Hiến pháp năm 2013), cơ quan HCNN ở Trung ƣơng (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ), cơ quan HCNN ở địa phƣơng (Uỷ ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban của UBND). Cơ quan HCNN có một số đặc điểm đặc thù nhƣ sau: - Các cơ quan HCNN đƣợc thành lập để thực hiện chức năng quản lý HCNN, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành.
- Hoạt động của các cơ quan HCNN mang tính thƣờng xuyên, liên tục và tƣơng đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đƣa đƣờng lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống.