Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Những công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương Về tổ chức chính quyền địa phương đã có rất nhiều nghiên cứu, tuy nhiên để phục vụ cho việc nghiên cứu về “tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam”, tác giả chỉ tổng quan những công trình có nghiên cứu về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, cụ thể như sau: Trước hết trong chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của CQĐP” của tác giả Nguyễn Đăng Dung (2001), phân tích tầm quan trọng của tổ chức CQĐP trong việc quyết định, thực hiện các quyết sách lớn của CQTW và tổ chức thực hiện quyền làm chủ trên các địa bàn dân cư. Tác giả cho rằng tổ chức CQĐP phải xuất phát từ đặc điểm lãnh thổ hình thành tự nhiên hay nhân tạo, là căn cứ để phân biệt đâu là ĐVHC tự nhiên, đâu là ĐVHC nhân tạo. Giải quyết được vấn đề này là để phân biệt sự khác nhau giữa tổ chức quản lý ở vùng nông thôn và thành thị, cơ sở cho tổ chức CQĐP ở từng loại hình ĐVHCLT.
Đặc biệt, tác giả đã đề cập đến vấn đề tự quản trong tổ chức CQĐP tuy nhiên mới ở góc độ sơ khai. Hơn nữa với quy định pháp luật hiện hành tác giả đưa ra đề xuất cần đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam. Trong cuốn “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Minh Thông - Nguyễn Như Phát (2002), đã bàn về địa phương và việc tổ chức CQĐP ở những khía cạnh cụ thể như: (i) kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay, qua đó nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức CQĐP có sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị. Đặc biệt là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp tỉnh như tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, nhóm tác giả cho rằng: CQĐP cấp tỉnh có một bộ máy khá hoàn chỉnh như một nhà nước thu nhỏ, mặc dù HĐND tỉnh không có quyền lập pháp nhưng lại có quyền lập quy và có 9 Luận án tiên sĩ Quản lý công quyền hạn khá lớn trong các lĩnh vực như tự chủ ngân sách, tài chính.
Điều này dễ dẫn đến nguy cơ cục bộ ĐP vượt ra ngoài tầm lãnh đạo, kiểm soát của CQTW; (ii) phân tích các mô hình tổ chức CQĐP một số nước trên thế giới (khối các nước châu Á – Thái Bình Dương) trong đó nhấn mạnh đến các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức CQĐP như: bối cảnh về địa lý kinh tế; cơ cấu tổ chức của Chính phủ; lịch sử, chính trị pháp lý; nền văn hóa và tín ngưỡng. Do vậy, những nước thuộc tiểu lục Ấn độ: (1) Bawngladet, Ấn Độ, Xri Lanca và Pakixtan mô hình CQĐP và TQĐP chịu ảnh hưởng bởi mô hình CQĐP của Anh vì đây là những nước thuộc địa của Anh; (2) các nước Đông Bắc Á: Nhật Bản, Hàn Quốc là những nước có tương đồng về văn hóa, chính trị nhưng hệ thống CQĐP và mức độ TQĐP của các nước này khác nhau; (3) những nước Đông Nam Á: Indonexia, Malaixia, Philippin và Thái Lan có một hệ thống CQĐP rất phong phú do sự ảnh hưởng về tư tưởng và là những nước thuộc địa của Hà Lan, Anh nên việc xây dựng mô hình CQĐP theo phương thức công nhận hai nguyên tắc trong tự quản ở cấp địa phương là tản quyền và phi tập trung hóa; (4) những nước lục địa châu Đại Dương: Oxtraylia và Newzilan CQĐP và TQĐP bị ảnh hưởng nhiều bởi mô hình CQĐPTQ của Anh mặc dù gần đây các nước này đã bắt đầu cải cách và ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức CQĐP hướng tới hiệu quả cao trong việc thực hiện công việc ở cả cấp nhà nước và cấp ĐP; (5) các nước XHCN: Trung Quốc và Kirgixtan cũng có nhiều loại mô hình CQĐP khác nhau như: cơ quan tự quản, chính quyền tự trị từng khu dân tộc, chính quyền đặc khu vv. Nhưng tựu chung lại tất cả các mô hình CQĐP và TQĐP này đều được quy định trong Hiến pháp và văn bản Luật; có khuôn mẫu chung là tách biệt Hội đồng ra khỏi cơ quan hành pháp; có xu hướng xây dựng hình thức CQĐP dân chủ hơn thông qua việc cho phép người dân tham gia nhiều hơn vào việc lựa chọn các quan chức ĐP. Ngoài ra trong cuốn sách này nhóm tác giả cũng dành một chương phân tích bối cảnh và lịch sử, 10 Luận án tiên sĩ Quản lý công kinh nghiệm thực tiễn từ Hiến chương Châu Âu về soạn thảo, xây dựng Hiến chương quốc tế về TQĐP.
Những nghiên cứu ở trên là một trong những cơ sở để các nhà nghiên cứu tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức CQĐP ở Việt Nam, đặc biệt với địa phương có nhiều ưu thế phát triển kinh tế xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường như hiện nay. Đây có thể xem như một gợi ý quan trọng khi Việt Nam thiết lập các hình thức tổ chức CQĐP khác nhau: tổ chức CQĐP theo hướng; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, nếu tổ chức các mô hình này cần phải giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa chính quyền TW với CQĐP, mối quan hệ giữa các cấp CQĐP. Đề tài khoa học về “Tổ chức và hoạt động của CQĐP cơ sở các nước Asean” năm (2002), chủ nhiệm đề tài Võ Kim Sơn, nội dung chính bàn về những vấn đề chung về tổ chức CQĐP và tổ chức CQĐP cấp cơ sở, tổ chức CQĐP cơ sở các nước ASEAN, hành chính ĐP cấp cơ sở so sánh – ASEAN, trong đó nhấn mạnh yếu tố tự quản của tổ chức CQĐP.
Trong cuốn sách của David J. McCathy, Laurie Reynolds, “Local goverment law – in a nutshell” (2003) tác giả tập trung vào việc nghiên cứu về chức năng quản trị CQĐP (chức năng chính trị và chức năng công cộng), tổ chức bộ máy CQĐP, đặc biệt tác giả khẳng định CQĐP là một thiết chế độc lập có tư cách pháp nhân và tự chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP về quyết định của chính mình ban hành. Do vậy, nghiên cứu này là một trong những tài liệu làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản. Xem xét từ góc độ tổ chức CQĐP trong nhà nước pháp quyền của tác giả Đào Trí Úc trong cuốn “Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (2007), là những phân tích về cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, từ đó tác giả đưa ra mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt động 11 Luận án tiên sĩ Quản lý công của bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trong đó bàn đến việc thiết kế mô hình tổ chức CQĐP trong nhà nước pháp quyền: Thứ nhất: Bảo đảm tính độc lập tương đối cho tổ chức CQĐP mà chủ yếu là tự chủ ở lĩnh vực kinh tế.
CQĐP cần có tư cách pháp nhân, tư cách này không chỉ của cơ quan nhà nước ĐP như hiện nay mà phải của toàn bộ ĐVHCLT, có quy chế riêng về tài sản thuộc sở hữu của ĐP chứ không chỉ có ngân ĐP. Đây là tiền đề quan trọng bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐP. Thứ hai: Trong việc phân định thẩm quyền giữa TW và ĐP, theo tác giả việc phân định này phải đảm bảo nguyên tắc bình đẳng giữa các ĐP có quy chế ngang nhau nhưng vẫn thể hiện đặc thù của mỗi loại ĐVHCLT. Như vậy cơ cấu hành chính lãnh thổ của Việt Nam hiện nay sẽ theo mô hình “không tương xứng”, có nghĩa là các đơn vị ở cùng một cấp hành chính có thể có quy chế khác nhau.
Trong cuốn sách về “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức (2007) cũng đã đề cập đến vấn đề phân tách để đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị với CQĐP ở nông thôn. Theo tác giả cần thiết lập một mô hình tổng thể mà ở đó hệ thống cơ quan (loại) CQĐP đa dạng. Bởi trong thực tiễn ở Việt Nam hiện nay việc tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn còn một số hạn chế, chưa tận dụng được những ưu thế của cách tổ chức mô hình CQĐP hiện nay trên thế giới đang được đánh giá là hình thức thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả. Từ đó tác giả đưa ra những phương án cụ thể xây dựng mô hình tổ chức CQĐP mới là mô hình hành chính và tự quản cải biến.
Nhưng cần phải đổi cách thức phân chia ĐVHC theo hai tiêu chí là ĐVHC cơ bản (không thể phân chia) và ĐVHC trung gian. Trong đó ĐVHC cấp tỉnh gồm có tỉnh, thành phố trực thuộc TW (có thời kỳ còn có đặc khu) có những đặc thù riêng là một cộng đồng lãnh thổ có tính tương đối độc lập về lợi ích kinh tế, văn hóa riêng. Mặc dù là ĐVHC trung gian nhưng do tính 12 Luận án tiên sĩ Quản lý công đặc biệt của nó có thể xem là một ĐVHC cơ bản. Trong mô hình này Hội đồng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước mà chỉ là cơ quan đại diện (tự quản) và một bộ máy chấp hành là Ủy ban hoặc Thị trưởng.
Đi liền mô hình này phải xây dựng lại chế độ ngân sách tự chủ cho ĐP và cần chuẩn bị rất kỹ các điều kiện về tổ chức, cán bộ và nhất là hoàn thiện hệ thống cơ sở pháp lý cho hoạt động của chúng. Cũng trong tác phẩm này tái bản năm 2007, tác giả đã bổ sung đề xuất xây dựng mô hình tổng thể đổi mới CQĐP. Theo đó, “cần thiết lập một hệ thống tổ chưc CQĐP đa dạng, tùy thuộc vào nhu cầu quản lý, tính chất của từng loại ĐVHC”. Tác giả đặc biệt nhấn mạnh đến chế độ TQĐP và khả năng áp dụng mô hình tổ chức CQĐPTQ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Trong đó yếu tố cơ bản khi xây dựng mô hình này là xác định ĐVHCLT tự quản và bố trí lại hệ thống ĐVHC để trên cơ sở đó thiết lập cơ quan chính quyền tương ứng.