Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐTN cho LĐNT là một nội dung được quan tâm sâu sắc bởi lẽ đây không chỉ là vấn đề liên quan đến cuộc sống của người LĐNT mà còn liên quan đến phát triển nguồn nhân lực quốc gia – một nguồn lực vô cùng quan trọng của bất kỳ một đất nước nào. Chính vì vậy, việc nghiên cứu về ĐTN nói chung, ĐTN cho LĐNT nói riêng được nhiều nhà khoa học, nhà quản lý cả trong và ngoài nước chú trọng. Trong phạm vi của luận án, phần tổng quan tình hình nghiên cứu tác giả chỉ tập trung giới thiệu một số công trình tiêu biểu liên quan đến thực hiện chính sách ĐTN cho LĐNT. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thực hiện chính sách công Chính sách công là một khoa học được hình thành ở các nước phát triển cho nên có nhiều công trình trên thế giới nghiên cứu về chính sách nói chung, thực thi chính sách nói riêng.
Theo tác giả thống kê, có một số công trình nghiên cứu liên quan đến thực thi chính sách như sau: 1. Các công trình trên thế giới Bài viết Experimentation and Learning in Public Policy Implementation: Implications for Public Management (Thực nghiệm và học tập trong thực thi chính sách: Những hàm ý cho quản lý công) của Elizabeth Eppel, David Turner and Amanda Wolf (2011), Institute of Public Policy Studies (Viện nghiên cứu chính sách) [59]. Theo bài viết này, thực thi chính sách vốn là phức tạp cho dù mục tiêu chính sách được tuyên bố phức tạp hay đơn giản. Có hai mô hình thiết kế và thực thi chính sách trái ngược đó là, mô hình thiết kế và thực thi chính sách trung tâm cơ quan và mô hình thiết kế và thực thi 12 Luận án tiên sĩ Quản lý công chính sách thực nghiệm.
Những đặc điểm của thực thi chính sách, các nhân tố hỗ trợ và vai trò của trung tâm cũng là những nội dung được tác giả trình bày. Bài viết Public Policy: Implementation Approaches (Chính sách công: các phương pháp tiếp cận thực thi) của Basir Chand (2009), the Statesman Institute of public Policy (Viện chính sách công Statesman), Islamabad [58]. Trên cơ sở so sánh hai phương pháp tiếp cận thực thi chính sách công là phương pháp trên xuống và phương pháp dưới lên, tác giả đề xuất vận dụng thêm các phương pháp khác như phương pháp cơ cấu, phương pháp thủ tục, phương pháp hành vi và phương pháp chính trị để thấu hiểu bản chất của quá trình thực thi chính sách công. Bài viết Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis (Cách tiếp cận thực thi chính sách từ trên xuống và từ dưới lên: Phân tích phản biện và tổng hợp đề nghị) của Sabatier (1986) [64].
Tác giả đã phân tích khá sâu sắc hai mô hình triển khai chính sách đó là mô hình từ trên xuống và mô hình từ dưới lên. Theo Sabatier, mô hình từ trên xuống có ưu điểm là có thể xác định một cách rõ ràng những yếu tố tác động đến đầu ra của chính sách, giúp nhà nước xác định rõ mục tiêu đạt được cũng như nguồn lực cần huy động trong quá trình thực thi chính sách từ đó điều chỉnh hành vi của chủ thể tham gia thực thi. Mô hình này có nhược điểm là dễ tạo ra “sự căng thẳng” của các chủ thể thực thi và không tính toán hết các yếu tố tác động đến chính sách. Đối với mô hình từ dưới lên, Sabatier cũng chỉ ra một số ưu điểm như: cho phép huy động mạng lưới tham gia thực thi lớn và huy động được nhiều nguồn lực khác để đạt mục tiêu không chỉ chính thống mà tất cả các mục tiêu có thể từ chính sách mang lại, vì có sự tham gia đông đảo nên sự tương tác diễn ra dễ dàng hơn.
Bên cạnh đó mô hình này có những hạn chế như dễ mất đi vai trò của cấp trung ương do tập trung vào cái gọi là “từ dưới”, mô hình này cũng bỏ qua những 13 Luận án tiên sĩ Quản lý công yếu tố trực tiếp và gián tiếp tác động đến hành vi của chủ thể tham gia thực thi. Bài viết The Policy Implementation Process (Quá trình thực thi chính sách) của Smith (1973) [65] rất có giá trị khi đã phác thảo quy trình thực thi chính sách gồm có bốn yếu tố quan trọng đó là chính sách đã được ban hành, cơ quan thực thi, các nhóm tham gia và các yếu tố thuộc về môi trường của chính sách. Ngoài ra theo Smith, trong quá trình thực thi chính sách, bốn yếu tố trên tương tác qua lại lẫn nhau tạo nên “sự căng thẳng”. Dựa trên ma trận về “sự căng thẳng” của Zollschan, Smith đã xây dựng ma trận mười loại căng thẳng.
Điều này có ý nghĩa trong khi tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến “sự cẳng thẳng” và cách thức điều phối chúng. Với những lược khảo trên, có thể thấy các công trình trên thế giới liên quan đến thực thi chính sách công khá phong phú với nhiều cách tiếp cận khác nhau. Nhìn chung, các tác giả đã hình thành nên lý luận chung về thực thi chính sách công. Tác giả Michael Howlett, M.Ramesh, Alberta, Anthony Joseph đưa ra các khái niệm về thực thi chính sách; trong khi đó Basir Chand, Sabatier, Millicent Addo đều khẳng định có hai mô hình cơ bản triển khai chính sách đó là mô hình từ trên xuống và mô hình từ dưới lên.
Bên cạnh đó, một số tác giả còn đề xuất vận dụng thêm các phương pháp thực thi khác như phương pháp tổng hợp, phương pháp cơ cấu, phương pháp thủ tục… Đặc biệt, tác giả Smith đã phác thảo quy trình thực thi chính sách với các bước cơ bản và xác định một số yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách bao gồm bản thân chính sách đã được ban hành, cơ quan thực thi, nhóm tham gia và các yếu tố thuộc về môi trường. Đây là những cơ sở lý luận có giá trị tham khảo rất lớn cho luận án. Các công trình trong nước Sách chuyên khảo Hoạch định và thực thi chính sách của tác giả Lê Như Thanh và Lê Văn Hòa, nhà xuất bản Chính trị quốc gia sự thật, 2016 [38]. Tác 14 Luận án tiên sĩ Quản lý công giả đã cung cấp một hệ thống cở lý luận khá đầy đủ về hoạch định và thực thi chính sách – hai giai đoạn vô cùng quan trọng của chu trình chính sách công.
Đặc biệt, trong tác phẩm này, những vấn đề lý luận về thực thi chính sách được tiếp cận với nhiều điểm mới và khá chi tiết. Lần đầu tiên các kĩ thuật thực thi chính sách công như chương trình, dự án được trình bày một cách hệ thống. Đặc biệt, cách tiếp cận quy trình triển khai thực thi chính sách bao gồm 3 bước cơ bản: xây dựng và ban hành văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách; tổ chức thực hiện văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách và sơ kết, tổng kết thực hiện văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách – là rất logic và phù hợp với thực tiễn nước ta hiện nay. Cuốn sách Đại Cương về chính sách công của tác giả Ngô Hoài Sơn, nhà xuất bản Lao động, 2016 [36].
Tác giả đã tổng hợp những kiến thức của một số nhà nghiên cứu trên thế giới về chính sách công với cách tiếp cận hết sức sáng tạo. Nội dung cuốn sách đề cập đến nhiều nội dung của chính sách công trong đó, tác giả trình bày những vấn đề liên quan đến thực thi chính sách gồm quy trình thực thi chính sách, mô hình triển khai chính sách với việc đánh giá ưu và nhược điểm của mỗi mô hình, những rào cản trong việc triển khai chính sách, khung thực thi chính sách với bốn yếu tố: động cơ, thông tin, quyền lực và sự tương tác. Cách tiếp cận lý luận về thực thi chính sách của tác giả có khác so với các nhà nghiên cứu ở trong nước hiện nay và điều này giúp bổ sung thêm cho khoa học chính sách công nước ta hiện nay. Cuốn sách Chính sách công – Những vấn đề cơ bản của tác giả Nguyễn Hữu Hải, nhà xuất bản Chính trị quốc gia – sự thật, 2014 [16].
Cuốn sách cung cấp nhiều nội dung liên quan đến chính sách công đồng thời tác giả trình bày khá chi tiết chu trình chính sách công với ba giai đoạn cơ bản đó là: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Đặc biệt, tác giả đã khái quát những vấn đề lý luận về tổ chức thực thi chính sách như đưa ra các quan niệm về thực thi chính sách, vị trí, ý nghĩa của tổ chức thực 15 Luận án tiên sĩ Quản lý công thi chính sách, các bước tổ chức thực thi chính sách, các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách, yêu cầu đối với công tác tổ chức thực thi chính sách, các hình thức tổ chức thực thi, phương pháp tổ chức thực thi… Trong đó, cuốn sách đã đưa ra quy trình tổ chức thực thi chính sách bao gồm 5 bước cơ bản: (1) xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách; (2) phổ biến tuyên truyền chính sách; (3) phân công, phối hợp thực hiện chính sách; (4) đôn đốc thực hiện chính sách; (5) đánh giá, tổng kết rút kinh nghiệm. Cách tiếp cận này cũng có giá trị tham khảo rất lớn đối với luận án. Cuốn sách Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình chính sách của tác giả Lê Chi Mai, nhà xuất bản Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, 2001 [25].
Đây là công trình cung cấp nhiều nội dung liên quan đến luận án như khái niệm và vai trò của giai đoạn thực thi chính sách, các yếu tố tác động đến việc thực thi chính sách, các hình thức thực thi chính sách, công tác tổ chức thực thi chính sách, lựa chọn phương pháp thực thi, điều kiện thực thi chính sách. Luận án tiến sỹ Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo ở các tỉnh Tây Bắc đến năm 2020 của tác giả Nguyễn Đức Thắng, Học viện Hành chính quốc gia, 2016 [40]. Tác giả đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo trong đó chỉ ra các bước trong quy trình thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo ở các tỉnh Tây Bắc. Thông qua việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau (phương pháp khảo sát, phương pháp phỏng vấn, phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp), tác giả đưa ra những nhận định mang tính khách quan về những kết quả đạt được, những mặt còn hạn chế và xác định các nguyên nhân của hạn chế trong công tác tổ chức thực hiện chính sách tại địa phương.