Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU Chương 1 giới thiệu tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài nhằm tìm ra khoảng trống, định hướng làm cơ sở nghiên cứu các chương sau. Bên cạnh đó, các lý thuyết nghiên cứu được tác giả vận dụng trong Luận án cũng được giới thiệu và luận giải trong chương này. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài 1.
Nghiên cứu quốc tế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế và các vấn đề liên quan Theo các tác giả Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), “phân cấp quản lý” là “khái niệm Việt Nam” nhưng có xuất xứ từ nước ngoài với nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và “tản quyền” (tr. Vì lẽ đó, “pháp luật phân cấp quản lý” là một từ khóa khó có thể xuất hiện trong các nghiên cứu quốc tế. Đối với “pháp luật phân cấp quản lý kinh tế”, việc tìm kiếm lại càng khó khăn hơn. Do vậy, các nghiên cứu quốc tế về pháp luật PCQLKT được giới thiệu dưới đây thực chất là nghiên cứu về pháp luật phân cấp (phân quyền) nói chung.
Để tiện trình bày, tác giả sẽ giới thiệu hai nhóm nghiên cứu sau: i). Nghiên cứu về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế và một số thuật ngữ Trong bài “Decentralization imperatives: Lessons from some Asian countries”, tác giả Alex Brillantes JR (2004) đã thống kê rất nhiều đạo luật phân cấp của các quốc gia châu Á8. Theo đó, pháp luật phân cấp ở các nước này cũng được phân tích một cách rõ nét. Nhờ vậy, tác giả có thể xác định được một số quốc gia khá thành công về phân cấp cần được nghiên cứu để rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
8 Luận án sưu tầm và bổ sung, thể hiện qua Bảng PLI-1. 13 Đánh giá về phân cấp ở các quốc gia châu Á, bài viết “Decentralization in developing countries” (D.Cheema, 1983) đã trích dẫn nghiên cứu của Friedman (1983), cho rằng phân cấp ở Nam và Đông Nam Á thường dẫn đến sự phụ thuộc nhiều hơn của các đơn vị hành chính (ĐVHC) địa phương vào TƯ. Địa phương nhận được sự ủy quyền nhưng không nhận được sự cung cấp các nguồn lực để thực hiện các chức năng của mình. “CQĐP ở hầu hết các nước châu Á vẫn hoạt động như các công cụ quan liêu của TƯ.” còn “các nhà lãnh đạo địa phương được các quan chức CQTƯ coi là các nhà truyền thông và người vận động ủng hộ các chính sách quốc gia,.
Các tác giả cũng đề cập đến vấn đề “nên phân cấp tăng dần, phù hợp với sự đáp ứng về năng lực và nguồn lực quản trị của địa phương”. Trong bài “Accountability in decentralization: A framework with South Asian and West African cases”, các tác giả Arun Agrawal and Jesse C.Ribot (1999) đã đề cập đến vấn đề giải trình trong phân cấp, qua phân tích thực nghiệm ở Nam Á và Tây Phi. Nghiên cứu cho rằng “đại diện và trách nhiệm giải trình là rất quan trọng nếu quyền hạn được phân chia để phục vụ nhu cầu địa phương một cách hiệu quả và công bằng” (tr. Theo đó, bốn quyền lực lớn của việc ra quyết định là rất quan trọng đối với sự hiểu biết về phân cấp.
Bốn loại quyền này tương ứng với ba loại quyền lực quen thuộc đó là: lập pháp (tạo ra các quy tắc), hành pháp (đưa ra, thực hiện và thi hành các quyết định), và tư pháp (xét xử các tranh chấp). Từ đây, Luận án có thể minh họa các loại quyền lực trong phân cấp thông qua Hình 1. Ngoài các nghiên cứu về pháp luật PCQLKT, Luận án còn tham khảo nhiều nghiên cứu khác khi tìm hiểu về các thuật ngữ phân cấp, phân quyền,… Có thể kể đến: “Local Governance in Developing Countries” (Anwar Shah and Sana Shah (Ed), 2006. WB Publications); “Approaches to the Understanding of Decentralization” (James W.
The Journal of Politics, 27(3), 536-566); “Decentralisation” (Paul Smoke, 2015. GSDRC Professional Development Reading Pack no. Birmingham, UK: University of Birmingham); “Decentralization, Deconcentration and Devolution: What do they mean?” 14 (Elizabeth Linda Yuliani, 2004. Interlaken Workshop on Decentralization.
Interlaken, Switzerland: Center for International Forestry Research, 2004); “Government Decentralization in the 21st Century” (Stacey White, 2011. A report of the CSIS program on Crisis, Conflicts, and Cooperation. Washington, DC: Centre for Strategic and International Studies); “A History of Decentralization” (FAO and Jean Bonnal, 2010); “Decentralization and Good Governance” (Besfat Dejen Engdaw, 2021); và “The dangers of Decentralization” (Remy Prud’homme, 1995. Các loại quyền lực trong phân cấp ii).
Nghiên cứu quốc tế về quản lý kinh tế và chính quyền địa phương Trong cuốn sách “Phục vụ và duy trì: Cải thiện nền hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của các tác giả S.Chiavo - Campo và P. Sundaram (2003), tác giả Luận án quan tâm đến quan điểm phân cấp từ trên xuống. Theo các tác giả, “đã qua rồi cái thời mà CQTƯ chiếm độc quyền về quyền lực nhà nước. Khi khoảng cách kinh tế giữa hai khu vực bất kỳ đang bị thu hẹp, thì “phạm vi” của TƯ tất yếu cũng phải giảm bớt” (tr.
Đặc biệt, Bảng phân công đại diện các trách 15 nhiệm của chính quyền (Bảng PLII-2, Phụ lục II) rất đáng để Việt Nam học tập kinh nghiệm khi phân định trách nhiệm quản lý giữa CQTƯ với CQĐP. Bài viết Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise của Anwar Shah (2004, WB) xem xét các xu hướng phổ biến về việc phân chia quyền hạn trong các DTEs 9 và tác động của chúng đối với quản trị khu vực công và rút ra những bài học chung từ kinh nghiệm trong việc thích ứng với thế giới đang thay đổi. Điều đáng lưu ý là nghiên cứu cho rằng ở hầu hết các quốc gia, các địa phương “thường không có trách nhiệm giải trình và mưu cầu tư lợi hẹp hòi”. Luận án rất tâm đắc với góc nhìn mới về quản trị trong tác phẩm này, thông qua Bảng 1.
Các định nghĩa về “phân cấp chính trị”, “phân cấp quản lý”, “phân cấp ngân sách” và “phân cấp hành chính” trong tác phẩm này cũng có ý nghĩa tham khảo nhất định. Đặc biệt, nghiên cứu có đề cập đến “nguyên tắc trợ cấp” (principle of subsidiarity) - nguyên tắc chủ đạo trong các Hiệp ước Maastricht khi phân công trách nhiệm giữa các thành viên của Liên minh Châu Âu. Vận dụng điều này vào phân cấp, chúng ta sẽ thấy đây là kiểu phân cấp “từ dưới lên”. Cơ cấu quản trị - Thế kỷ 20 so với thế kỷ 21 Cuốn sách Local Governance in Developing Countries của Anwar Shah and Sana Shah (WB, Washington, D.C, 2006) bàn đến một số vấn đề nổi bật như: lịch 9 DTE là viết tắt của Developing and Transition Economies, là các nền kinh tế đang phát triển, đang phát triển và đang chuyển đổi.
10 Bảng cơ cấu này sau đó được cập nhật tại Anwar Shah and Sana Shah (2006). 16 sử quản trị địa phương; các phương thức quản trị được thực hiện ở các quốc gia khác nhau; các mô hình tổ chức CQĐP và tài chính của các quốc gia. Trong đó, tác giả chú trọng đến việc vận dụng các kết quả nghiên cứu về phân cấp ở Trung Quốc và Indonesia. Bài viết Local Government and Decentralization Project (WB, 2010) cho thấy cách thực hiện dự án, ngoài việc “dựa trên cơ sở thành tựu của kết quả” còn phải “cải thiện chất lượng dịch vụ bằng cách cho phép CQĐP sử dụng thông tin trong quá trình lập kế hoạch của họ và bằng cách cải thiện sự giám sát của chính quyền trung ương”, “tăng trách nhiệm giải trình và báo cáo trong việc sử dụng quỹ.
Cuốn sách “Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty” của Robinson, J. (2012) đã cung cấp nền tảng về cách xây dựng các quốc gia thịnh vượng. Những hình ảnh so sánh được lặp lại rất nhiều lần, thể hiện sự tương phản rõ nét giữa Hoa Kỳ và Mexico, giữa Nogales Arizona và Nogales Sonora, giữa Nam Hàn với Bắc Hàn, khiến người đọc nhận ra rằng thể chế là yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại ở mỗi quốc gia. Rõ ràng, dù không khác nhau nhiều về địa lý, khí hậu hay nguồn tài nguyên sẵn có nhưng do khác nhau về thể chế nên các quốc gia gần nhau lại có sự phát triển rất cách biệt nhau.
Trong The missing middle: A political economy of economic restructuring in Vietnam, tác giả Matthew Busch (2017) bàn về sự “thiếu trung gian” về kinh tế chính trị của nền kinh tế tái cấu trúc ở Việt Nam. Bài viết dành rất nhiều lời khen cho Việt Nam trong việc “áp dụng các thể chế thị trường một cách thận trọng và có trình tự”, hội nhập sâu rộng hơn với hệ thống kinh tế quốc tế, đặc biệt là sự tham gia vào Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2007 và kết thúc bằng một loạt thỏa thuận thương mại tự do,… Tuy nhiên, nghiên cứu cũng chỉ ra hai vấn đề khó thay đổi nhất cũng chính là hai điểm hạn chế sự phát triển kinh tế của Việt Nam hiện nay. Đó là vấn đề quản lý đất đai và vị trí chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước. 17 Báo cáo Vietnam 2035: Towards Prosperity, Innovation, Equity and Democracy (WB, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, 2016) giúp tác giả nhận diện “những trục trặc pháp lý” ở Việt Nam đang cần nghiên cứu như tình trạng quyền lực nhà nước bị cát cứ, manh mún, thể chế bị phân tán (trong khi vẫn duy trì và phát triển phân cấp); ý tưởng về việc thực hiện các quy hoạch vùng về phát triển kinh tế và lãnh thổ,… Báo cáo cho rằng, “quá trình này cần một tổ chức quản lý ở cấp vùng” và “cần có luật xác định quyền quy hoạch vùng, cơ cấu thu thuế và trách nhiệm phân bổ nguồn lực và các chính sách để đảm bảo sự tham gia của người dân, minh bạch và trách nhiệm giải trình” (WB, 2016, tr.
Luật Tổ chức CQĐP (nội hàm không chứa được vùng), liệu có thể sửa đổi để điều chỉnh thêm vấn đề này, đồng thời khắc phục khá nhiều vấn đề tồn tại trong phân cấp hiện nay ở Việt Nam hay không? Báo cáo đề nghị Việt Nam cần áp dụng nguyên tắc thị trường đối với các quyết sách kinh tế, “phải coi giải quyết tình trạng thương mại hóa các thiết chế công là ưu tiên trong quá trình hiện đại hóa thể chế”. Vấn đề này được tác giả Lê Đăng Doanh (2016) xem là một “cuộc cải cách lần thứ 2” mà Việt Nam cần thực hiện (tr. Ngoài ra, Luận án còn tham khảo các nghiên cứu về phân cấp ở một số quốc gia, như: Indonesia, với “Indonesia: What do we mean by decentralization?” (Nick Devas, 1997); Trung Quốc, với bài “Decentralized Authoritarianism in China” của Pierre F.