Tổng quan về luận án
Bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội tại các quốc gia đang phát triển như Việt Nam đặt ra thách thức gay gắt về nhu cầu vốn đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và cung cấp dịch vụ công thiết yếu. Trong khi nguồn lực ngân sách nhà nước (NSNN) ngày càng hạn hẹp và trần nợ công bị siết chặt, phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Public-Private Partnerships - PPP) trở thành một công cụ chiến lược nhằm huy động nguồn vốn, công nghệ tiên tiến và năng lực quản trị hiệu quả từ khu vực tư nhân. Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Đoàn Thị Hải Yến với đề tài "Pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư ở Việt Nam" (Chuyên ngành: Luật Kinh tế, Mã số: 9380107; Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Văn Tuyến và TS. Võ Đình Toàn; Bảo vệ tại Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2020) là công trình nghiên cứu toàn diện, tiên phong giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp lý cốt lõi về PPP trong giai đoạn then chốt trước khi Quốc hội ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020.
Khoảng trống nghiên cứu (research gap) mà luận án giải quyết xuất phát từ thực tiễn hơn 20 năm thực hiện PPP tại Việt Nam (kể từ Nghị định số 77/1997/NĐ-CP). Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ PPP liên tục bị thay thế và sửa đổi qua các mốc: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, Nghị định số 24/2011/NĐ-CP, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 63/2018/NĐ-CP. Sự thiếu ổn định và phân tán này dẫn đến thực trạng như luận án chỉ rõ: "Việc các quy định pháp luật không ổn định sẽ gây ra nhiều bất lợi cho cả Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân khi thực hiện dự án PPP". Các nghiên cứu trước đây chủ yếu tiếp cận PPP dưới góc độ kinh tế học hoặc quản lý dự án đơn lẻ (như công trình của Huỳnh Thị Thúy Giang, 2012; Ngô Thế Vinh, 2015; Thân Thanh Sơn, 2015) mà chưa xây dựng được một hệ thống lý luận pháp lý hoàn chỉnh về cơ chế điều chỉnh đặc thù của Nhà nước đối với mối quan hệ công - tư mang tính chất hợp đồng.
Để giải quyết khoảng trống này, luận án xác định các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học:
- Câu hỏi nghiên cứu 1 (RQ1): Bản chất pháp lý của quan hệ đầu tư theo hình thức PPP và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ này có những điểm đặc thù nào so với đầu tư công truyền thống và đầu tư tư nhân thuần túy?
- Câu hỏi nghiên cứu 2 (RQ2): Khung pháp luật thực định Việt Nam về chủ thể, hợp đồng, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, tài chính, phân bổ rủi ro và giải quyết tranh chấp PPP bộc lộ những hạn chế, xung đột nào?
- Câu hỏi nghiên cứu 3 (RQ3): Cần xác lập những mục tiêu, yêu cầu và giải pháp lập pháp cụ thể nào nhằm hoàn thiện khung pháp luật PPP đồng bộ, minh bạch, tiệm cận chuẩn mực quốc tế?
Tương ứng là các giả thuyết nghiên cứu:
- Giả thuyết 1 (H1): Quan hệ đầu tư PPP mang bản chất lưỡng tính: vừa mang tính chất quyền lực hành chính nhà nước khi quản lý dịch vụ công, vừa mang tính chất bình đẳng thỏa thuận thương mại trong hợp đồng dự án.
- Giả thuyết 2 (H2): Khung pháp lý PPP giai đoạn trước năm 2020 thất bại trong việc thu hút nguồn vốn tư nhân chất lượng cao (đặc biệt là dòng vốn ngoại) do thiếu hụt cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu và quy trình đấu thầu còn thiếu minh bạch.
- Giả thuyết 3 (H3): Việc xây dựng Luật PPP độc lập với cơ chế chia sẻ rủi ro tối ưu và chuyển đổi sang đấu thầu qua mạng sẽ tạo động lực quyết định thúc đẩy đầu tư kết cấu hạ tầng.
Khung lý thuyết của luận án được định hình từ sự tích hợp giữa Lý thuyết Quản trị công tốt (Good Governance Theory - UNECE, 2008), Lý thuyết Hợp đồng (Contract Theory - Yescombe, 2007; Rui Cunha Marques & Sanford Berg, 2010) và Lý thuyết Phân bổ Rủi ro Tối ưu (Optimal Risk Allocation Theory - Roberto Ridolfi, 2004; Yongjian Ke & Patrick Lam, 2010). Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ hệ thống pháp luật Việt Nam từ năm 1997 đến năm 2020, đối sánh có hệ thống với các mô hình PPP điển hình tại Anh, Bồ Đào Nha, Trung Quốc, EU và các quốc gia ASEAN.
Literature Review và Positioning
Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước cho thấy ba luồng học thuật chính định hình tri thức về quan hệ đối tác công tư:
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ CÁC DÒNG HỌC THUẬT VỀ PPP │
└──────────────────────────┬─────────────────────────────┘
│
┌────────────────────────────────────────────────┼────────────────────────────────────────────────┐
▼ ▼ ▼
┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐
│ DÒNG QUẢN TRỊ & TÀI CHÍNH │ │ DÒNG HỢP ĐỒNG & RỦI RO │ │ DÒNG PHÁP LÝ THỰC ĐỊNH VN │
├─────────────────────────────────┤ ├─────────────────────────────────┤ ├─────────────────────────────────┤
│ • Yescombe (2007): Chính sách │ │ • Roberto Ridolfi (2004): │ │ • Nguyễn Thị Lăng (2008): │
│ tài trợ PPP & công cụ SPC. │ │ Môi trường pháp lý chia sẻ │ │ Pháp luật hợp đồng BOT. │
│ • Engel, Fischer & Galetovic │ │ rủi ro hiệu quả. │ │ • Huỳnh Thị Thúy Giang (2012): │
│ (2014): Phân tích SPV, VFM │ │ • Yongjian Ke & Patrick Lam │ │ PPP hạ tầng giao thông bộ. │
│ và chi phí rủi ro PPP. │ │ (2010): Ma trận 36 rủi ro │ │ • Thân Thanh Sơn (2015): │
│ • Xueqing Zhang (2005): │ │ (12 công, 10 tư, 14 chia sẻ). │ │ Phân bổ rủi ro đường bộ. │
│ 5 nhóm nhân tố CSFs cốt lõi. │ │ • Rui Cunha Marques (2010): │ │ • UBKT Quốc hội (2013): │
│ • UNECE (2008): Quản trị tốt │ │ Thiết kế hợp đồng tại EU │ │ Kinh nghiệm quốc tế & thể chế │
│ và tính minh bạch dự án. │ │ & mô hình công ty hỗn hợp. │ │ khung PPP tại Việt Nam. │
└─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘
Trong dòng nghiên cứu kinh tế - tài chính, E.R. Yescombe (2007) trong công trình Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance đã chứng minh mối liên kết hữu cơ giữa chính sách công và cấu trúc tài chính dự án, giải thích cơ chế vận hành của Doanh nghiệp mục đích đặc biệt (Special Purpose Company - SPC/SPV). Eduardo Engel, Ronald Fischer và Alexander Galetovic (2014) với Finance and Public-Private Partnerships đã chỉ rõ rằng hiệu quả của PPP phụ thuộc vào đặc tính kinh tế của từng dự án thay vì phương thức tài trợ, đồng thời phân tích khái niệm "phí bảo hiểm rủi ro PPP". Xueqing Zhang (2005) trong nghiên cứu trên Journal of Construction Engineering and Management đã lượng hóa 5 nhóm nhân tố thành công cốt lõi (Critical Success Factors - CSFs) qua khảo sát hàng loạt dự án Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) tại Vương quốc Anh và các dự án BOT tại Trung Quốc, Ấn Độ, Malaysia.
Ở dòng nghiên cứu về hợp đồng và quản lý rủi ro, Roberto Ridolfi (2004) trong tài liệu của Liên minh Châu Âu (EU) nhấn mạnh nguyên tắc bất biến: rủi ro phải được phân bổ cho bên có khả năng quản lý và kiểm soát chi phí tốt nhất. Yongjian Ke và Patrick Lam (2010) khi nghiên cứu các dự án PPP tại Trung Quốc đã chỉ ra cơ chế phân bổ ưu tiên với 12 nhóm rủi ro do khu vực công đảm nhận, 10 nhóm rủi ro thuộc trách nhiệm khu vực tư nhân và 14 nhóm rủi ro chia sẻ bình đẳng giữa hai bên. Rui Cunha Marques và Sanford Berg (2010) trên tạp chí Public Administration đã so sánh các hợp đồng nhượng quyền và công ty hỗn hợp (Société d'économie mixte ở Pháp, Stadtwerke ở Đức, Empresa mixta ở Tây Ban Nha), phân tích sâu nguyên nhân thất bại trong thiết kế hợp đồng dài hạn.
Tại Việt Nam, các công trình của Nguyễn Thị Lăng (2008) về hợp đồng BOT, Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về hạ tầng giao thông đường bộ, Thân Thanh Sơn (2015) về nhận diện danh mục rủi ro CSHT GTĐB, và báo cáo của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2013) đã cung cấp nhiều góc nhìn thực tiễn. Tuy nhiên, tồn tại một cuộc tranh luận học thuật sâu sắc giữa hai quan điểm đối lập:
- Quan điểm 1: Coi hợp đồng PPP là một hợp đồng kinh tế - thương mại thuần túy, vận hành hoàn toàn theo nguyên tắc tự do thỏa thuận của pháp luật tư, đề cao lợi nhuận tối đa của tư nhân.
- Quan điểm 2: Coi PPP là quan hệ hành chính mang tính quyền lực phục tùng, trong đó Nhà nước giữ quyền tối thượng điều chỉnh vì lợi ích công cộng (Nutavoot Pongsiri, 2002; Henrik Andersen & Fuguo Cao, 2010).
Luận án của Đoàn Thị Hải Yến định vị nghiên cứu của mình tại giao điểm của cuộc tranh luận này. Tác giả chỉ ra rằng việc áp dụng đơn phương một trong hai quan điểm trên đều làm méo mó bản chất của PPP. Luận án mở rộng hiểu biết khoa học bằng cách xác lập mô hình điều chỉnh pháp luật tích hợp: Nhà nước mang tư cách quản lý nhà nước (quyền lực công) khi phê duyệt quy hoạch và giám sát tiêu chuẩn dịch vụ, nhưng khi ký kết hợp đồng dự án thông qua Cơ quan nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ), Nhà nước phải đóng vai trò là một bên đối tác bình đẳng về mặt pháp lý theo cam kết hợp đồng.
So với các nghiên cứu quốc tế điển hình như công trình của Miranda Sarmento (2014) tại Bồ Đào Nha (phân tích mối quan hệ giữa thể chế pháp lý mạnh, tỷ lệ tham nhũng thấp và khả năng giảm thiểu đàm phán lại hợp đồng) hay nghiên cứu của Henrik Andersen và Fuguo Cao (2010) về quy chế mua sắm công của EU và WTO, luận án đã thành công trong việc bản địa hóa các tiêu chuẩn quốc tế (như đánh giá Giá trị đồng tiền - Value for Money - VFM, cơ chế Quỹ bù đắp tài chính - Viability Gap Funding - VGF) vào bối cảnh thể chế chuyển đổi của Việt Nam.
Đóng góp lý thuyết và khung phân tích
Đóng góp cho lý thuyết
Luận án mang lại những bước tiến lý luận quan trọng cho khoa học pháp lý chuyên ngành Luật Kinh tế:
┌─────────────────────────────────────────────────────────┐
│ BẢN CHẤT LƯỠNG TÍNH TRONG QUAN HỆ ĐẦU TƯ PPP │
└────────────────────────────┬────────────────────────────┘
│
┌────────────────────────────────┴────────────────────────────────┐
▼ ▼
┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐
│ TƯ CÁCH QUẢN LÝ CÔNG │ │ TƯ CÁCH ĐỐI TÁC HỢP ĐỒNG │
├─────────────────────────────────┤ ├─────────────────────────────────┤
│ • Cơ quan Nhà nước có thẩm │ │ • Bình đẳng pháp lý theo nội │
│ quyền (CQNNCTQ). │ XUNG ĐỘT │ dung hợp đồng dự án. │
│ • Sử dụng quyền lực công, │ ◄───────────────────────────► │ • Thực hiện cam kết thương mại, │
│ hoạch định quy hoạch và bảo │ HÒA GIẢI QUA │ chia sẻ rủi ro sụt giảm │
│ vệ lợi ích công chúng. │ KHUNG PHÁP LÝ │ doanh thu theo tỷ lệ. │
│ • Giám sát việc tuân thủ quy │ │ • Tuân thủ cơ chế tài phán │
│ chuẩn kỹ thuật, an toàn xã hội│ │ trọng tài thương mại độc lập. │
└─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘
- Phát triển lý thuyết về quan hệ hợp đồng hành chính - kinh tế đặc thù: Luận án làm rõ nhận định tại trang 29: "Đây là quan hệ hợp tác... thông qua hình thức hợp đồng". Công trình chứng minh tính chất "lưỡng tính" của chủ thể công: khi Nhà nước tham gia với tư cách quản lý nhà nước thì quan hệ mang tính chấp hành - điều hành bất bình đẳng; nhưng khi tham gia hợp đồng dự án PPP với nhà đầu tư tư nhân, các bên phải xác lập quan hệ bình đẳng theo luật hợp đồng.
- Luận giải bản chất tư nhân của chủ thể đầu tư trong PPP: Luận án lập luận xuất sắc và chứng minh rằng việc cho phép Doanh nghiệp nhà nước (DNNN/SOEs) đóng vai trò là nhà đầu tư tư nhân trong các dự án PPP là hoàn toàn trái với bản chất của mô hình PPP. Điều này dẫn đến nguy cơ chuyển dịch rủi ro từ ngân sách sang DNNN, biến tướng đầu tư công và làm triệt tiêu động lực chuyển giao kỹ năng quản trị tiên tiến từ thị trường.
- Tái định hình nguyên tắc phân bổ rủi ro pháp lý: Bổ sung cơ sở lý luận cho thấy hợp đồng PPP là một "hợp đồng không hoàn hảo" (incomplete contract) do thời gian thực hiện kéo dài từ 20 đến 30 năm. Do đó, pháp luật phải dự liệu cơ chế điều chỉnh hợp đồng linh hoạt dựa trên nguyên tắc chia sẻ rủi ro công bằng thay vì cơ chế áp đặt hành chính đơn phương từ phía Nhà nước.
Khung phân tích độc đáo
Khung phân tích của luận án được xây dựng dựa trên sự liên kết chặt chẽ giữa 3 lý thuyết nền tảng và hệ thống 8 nhóm quy phạm pháp luật cấu thành quan hệ đầu tư PPP:
- Lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management): Luận giải sự cần thiết chuyển dịch chức năng nhà nước từ "chèo thuyền" (trực tiếp đầu tư xây dựng) sang "lái thuyền" (thiết kế thể chế, kiểm tra, giám sát chất lượng đầu ra dựa trên Bộ chỉ số KPI).
- Lý thuyết Lựa chọn công cộng (Public Choice Theory): Cung cấp luận cứ phân tích hành vi của các bên tham gia nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, chỉ định thầu thân hữu, và cơ chế tìm kiếm đặc lợi (rent-seeking).
- Lý thuyết Tài chính dự án (Project Finance Theory): Làm rõ cấu trúc phân tầng vốn, bao gồm vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, vốn vay thương mại có bảo đảm và phần vốn hỗ trợ của Nhà nước (VGF).
Khung phân tích phân rã hệ thống pháp luật PPP thành 8 nhóm chế định tương hỗ: (1) Chủ thể tham gia; (2) Hợp đồng PPP; (3) Trình tự, thủ tục chuẩn bị và thực hiện; (4) Nguồn vốn và tài chính dự án; (5) Ưu đãi và chia sẻ rủi ro; (6) Quyết toán công trình; (7) Kiểm tra, giám sát và tham vấn cộng đồng; (8) Xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp.
Điều kiện biên (boundary conditions) của khung phân tích được xác định rõ: áp dụng cho các dự án kết cấu hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang chuyển đổi, nơi hệ thống tư pháp và thị trường vốn dài hạn đang trong quá trình hoàn thiện.
Phương pháp nghiên cứu tiên tiến
Thiết kế nghiên cứu
Luận án áp dụng lập trường nhận thức luận kết hợp giữa Chủ nghĩa thực chứng pháp lý (Legal Positivism - phân tích cấu trúc hệ thống quy phạm thực định) và Chủ nghĩa hiện thực pháp lý (Legal Realism - đánh giá pháp luật trong hành động thông qua thực tiễn thi hành). Phương pháp luận nền tảng là Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử mác-xít, nhìn nhận các quy định pháp luật về PPP như một kiến trúc thượng tầng luôn vận động và biến đổi theo sự phát triển của cơ sở hạ tầng kinh tế.
Nghiên cứu áp dụng thiết kế đa tầng kết hợp giữa phân tích học thuyết pháp lý chuẩn tắc (normative doctrinal legal analysis) và phân tích chính sách công dựa trên bằng chứng (evidence-based policy analysis).
┌─────────────────────────────────────────────────────────┐
│ TAM GIÁC HÓA PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU │
└────────────────────────────┬────────────────────────────┘
│
┌────────────────────────────────┼────────────────────────────────┐
▼ ▼ ▼
┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐
│ PHÂN TÍCH QUY PHẠM │ │ SO SÁNH LUẬT HỌC │ │ PHÂN TÍCH THỰC CHỨNG │
├─────────────────────────────────┤ ├─────────────────────────────────┤ ├─────────────────────────────────┤
│ • Logic quy phạm 8 nhóm chế │ │ • Đối sánh chuẩn mực quốc tế: │ │ • Nghiên cứu án lệ/vụ việc: │
│ định của hệ thống pháp luật. │ │ Mô hình PFI của Vương quốc │ │ - Dự án BOT Cầu Phú Mỹ (TP.HCM│
│ • Đánh giá tính thống nhất giữa │ │ Anh, kinh nghiệm Bồ Đào Nha │ │ - Dự án Pháp Vân - Cầu Giẽ. │
│ Nghị định 63/2018/NĐ-CP và │ │ (Miranda Sarmento, 2014), │ │ • Dữ liệu kiểm toán & báo cáo │
│ pháp luật chuyên ngành. │ │ ma trận rủi ro Trung Quốc │ │ tổng kết của Bộ KH&ĐT, Bộ │
│ │ │ (Yongjian Ke & Lam, 2010). │ │ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước.│
└─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘
Quy trình nghiên cứu rigorous
Quy trình nghiên cứu được triển khai chặt chẽ qua các phương pháp cụ thể:
- Phương pháp phân tích logic quy phạm (Legal-normative logical analysis): Rà soát tính thống nhất, đồng bộ, phát hiện các xung đột, mâu thuẫn giữa quy định về PPP trong các Nghị định của Chính phủ với Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đất đai và Luật Quản lý nợ công.
- Phương pháp so sánh luật học (Comparative Law): Đối chiếu các chế định pháp luật của Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế: Sách hướng dẫn của UNECE (2008), quy chuẩn phân bổ rủi ro của Roberto Ridolfi (2004), kinh nghiệm triển khai PFI của Anh và mô hình hợp đồng PPP tại Bồ Đào Nha.
- Phương pháp tổng hợp và khảo sát dữ liệu thứ cấp: Kế thừa và tổng hợp số liệu từ các báo cáo giám sát chuyên đề của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, các báo cáo tổng kết thực tiễn 20 năm thi hành PPP của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các thông báo kết luận thanh tra của Kiểm toán Nhà nước.
Quá trình thu thập và xử lý tài liệu tuân thủ nghiêm ngặt tính đa dạng nguồn dữ liệu (data triangulation) và lý thuyết (theoretical triangulation). Tác giả đã nghiêm túc tiếp thu ý kiến của Hội đồng chấm luận án (ngày 07/07/2020), hoàn thiện bản giải trình ngày 13/08/2020, bổ sung các vụ việc thực tế điển hình để minh chứng sắc bén cho các luận điểm khoa học.
Data và phân tích
Luận án tiến hành phân tích sâu hệ thống dữ liệu quy phạm và thực tiễn:
- Dữ liệu pháp lý: Phân tích 05 thế hệ văn bản quy định về PPP tại Việt Nam từ năm 1997 đến năm 2018, chỉ ra sự phân mảnh thể chế khi PPP bị điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật (Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP).
- Dữ liệu thực nghiệm qua các case studies tiêu biểu:
- Vụ việc Dự án nâng cấp tuyến đường Pháp Vân – Cầu Giẽ: Được tác giả bổ sung vào Mục 2.3 để chứng minh thực trạng bất cập trong quy trình lựa chọn nhà đầu tư; việc áp dụng cơ chế chỉ định thầu tràn lan đã triệt tiêu tính cạnh tranh, làm suy giảm tính minh bạch và gây bức xúc xã hội về mức phí BOT.
- Vụ việc Dự án BOT xây dựng Cầu Phú Mỹ (TP. Hồ Chí Minh): Được tác giả phân tích tại Mục 2.8 như một bằng chứng điển hình về nguy cơ bùng phát tranh chấp phức tạp giữa CQNNCTQ và doanh nghiệp dự án liên quan đến chậm giải phóng mặt bằng, cam kết lưu lượng giao thông và cơ chế bù đắp tài chính.
Phát hiện đột phá và implications
Những phát hiện then chốt
Luận án đưa ra 4 phát hiện mang tính đột phá, phản ánh đúng thực trạng vận hành của pháp luật PPP:
| STT |
Phát hiện then chốt |
Minh chứng thực nghiệm & Dữ liệu cụ thể |
Luận giải lý thuyết & Bản chất |
| 1 |
Bất cập nghiêm trọng trong công tác lựa chọn nhà đầu tư qua chỉ định thầu |
Thực tiễn Dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ và phần lớn các dự án BOT giai đoạn 2010-2018 được chỉ định thầu thay vì đấu thầu cạnh tranh quốc tế. |
Vi phạm nguyên tắc minh bạch trong quản trị công (UNECE, 2008), tạo ra tình trạng bất cân xứng thông tin và hiện tượng câu kết lợi ích nhóm. |
| 2 |
Xung đột cốt tử trong cơ chế quyết toán công trình dự án PPP |
Quy định pháp luật buộc dự án PPP phải quyết toán theo quy trình quyết toán vốn đầu tư công truyền thống dựa trên định mức, đơn giá nhà nước. |
Xóa bỏ bản chất thương mại và động lực tối ưu hóa chi phí của tư nhân; mâu thuẫn với phân tích của Engel et al. (2014) về giá trị tăng thêm của tài trợ dự án. |
| 3 |
Sự lệch pha về địa vị pháp lý dẫn đến rủi ro tranh chấp kéo dài |
Tranh chấp thực tế tại Dự án BOT Cầu Phú Mỹ (TP.HCM) khi Nhà nước sử dụng quyền lực hành chính làm thay đổi các điều kiện kinh tế của dự án. |
Sự thiếu vắng cơ chế tài phán độc lập và quy chế bồi thường khi Nhà nước thay đổi quy hoạch/chính sách, làm gia tăng rủi ro chính trị. |
| 4 |
Sự thiếu vắng khung pháp lý về cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu |
Tỷ lệ tham gia của các nhà đầu tư quốc tế vào các dự án PPP hạ tầng lớn tại Việt Nam gần như bằng 0 trong giai đoạn 2015-2020. |
Khẳng định nhận định của Roberto Ridolfi (2004) và Yescombe (2007): thiếu cơ chế bảo lãnh doanh thu tối thiểu (MRG) và bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ khiến dự án không khả thi về tài chính (bankable). |
Implications đa chiều
- Ý nghĩa học thuật: Luận án đặt nền móng lý luận vững chắc cho chuyên ngành Luật Kinh tế về phân định ranh giới giữa luật công và luật tư trong mô hình hợp đồng PPP, đóng góp khái niệm chuẩn xác về hợp đồng dự án PPP như một loại hợp đồng hành chính - kinh tế đặc thù.
- Ý nghĩa đối với hoạt động lập pháp: Luận án là nguồn tư liệu khoa học trực tiếp phục vụ việc xây dựng và hoàn thiện dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 (được Quốc hội thông qua ngày 18/06/2020). Hầu hết các kiến nghị của luận án đã được thể chế hóa trong đạo luật mới:
- Thu hẹp phạm vi đầu tư PPP vào 05 lĩnh vực trọng yếu (giao thông, lưới điện, thủy lợi/cung cấp nước sạch, y tế/giáo dục, hạ tầng CNTT).
- Quy định tại Điều 9 về việc bắt buộc công khai thông tin dự án trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
- Xác lập Điều 10 quy định 12 hành vi bị nghiêm cấm trong đầu tư PPP.
- Luật hóa cơ chế chia sẻ phần tăng/giảm doanh thu 50/50 giữa Nhà nước và nhà đầu tư khi doanh thu thực tế chênh lệch quá 125% hoặc dưới 75% so với phương án tài chính.
- Ý nghĩa thực tiễn đối với quản trị công và doanh nghiệp: Cung cấp hướng dẫn khung cho các Bộ ngành và địa phương trong việc thẩm định Giá trị đồng tiền (VFM), thiết lập cấu trúc Doanh nghiệp dự án (SPC) độc lập và xây dựng hợp đồng dự án chuẩn mực nhằm hạn chế tối đa nguy cơ tranh chấp pháp lý.
Limitations và Future Research
Mặc dù đạt được những kết quả xuất sắc, luận án thẳng thắn thừa nhận các giới hạn nghiên cứu:
- Giới hạn về thời điểm nghiên cứu: Luận án được hoàn thành và bảo vệ vào giữa năm 2020, ngay tại thời điểm Luật PPP năm 2020 vừa được Quốc hội thông qua nhưng chưa có hiệu lực thi hành (có hiệu lực từ ngày 01/01/2021). Do đó, luận án chưa thể đánh giá hiệu lực thực tế của các nghị định hướng dẫn thi hành luật (như Nghị định số 35/2021/NĐ-CP và Nghị định số 28/2021/NĐ-CP).
- Giới hạn về dữ liệu tranh chấp quốc tế: Do tính chất bảo mật của các hợp đồng thương mại và hồ sơ tài chính dự án, việc tiếp cận các dữ liệu nhạy cảm về đàm phán lại hợp đồng hoặc thỏa thuận dàn xếp tranh chấp ngoài tòa án còn hạn chế.
Các hướng nghiên cứu tiếp nối trong tương lai:
- Đánh giá tác động thực tiễn (ex-post evaluation) của cơ chế chia sẻ rủi ro tăng/giảm doanh thu theo Luật PPP 2020 đối với việc thu hút dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).
- Nghiên cứu cơ chế giải quyết tranh chấp giữa Nhà nước và nhà đầu tư nước ngoài (ISDS) trong các dự án PPP theo khuôn khổ các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới như EVFTA và CPTPP.
- Hoàn thiện khung pháp lý về sự tham gia và giám sát của cộng đồng dân cư đối với chất lượng cung cấp dịch vụ công trong suốt vòng đời dự án PPP.
- Cơ chế pháp lý áp dụng mô hình nhượng quyền khai thác (O&M, BLT) trong chuyển đổi xanh và phát triển hạ tầng năng lượng tái tạo.
Tác động và ảnh hưởng
- Ảnh hưởng học thuật: Công trình là tài liệu tham khảo nền tảng trong các chương trình đào tạo sau đại học tại Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội và các viện nghiên cứu chuyên ngành. Tác giả đã công bố 04 bài báo khoa học trên các tạp chí pháp lý chuyên ngành uy tín để truyền tải các phát hiện cốt lõi của luận án.
- Tác động lập sách và chính sách: Luận án cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho Ban soạn thảo Luật PPP của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Kinh tế của Quốc hội trong việc thẩm tra và hoàn thiện các quy định pháp luật về chia sẻ rủi ro, đấu thầu minh bạch và quyết toán công trình.
- Lợi ích kinh tế - xã hội: Góp phần định hình một môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, giúp giảm thiểu rủi ro pháp lý cho các nhà đầu tư tư nhân, khơi thông dòng vốn hàng trăm nghìn tỷ đồng đầu tư vào các dự án hạ tầng trọng điểm quốc gia như Đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông và hệ thống logistics cảng biển.
Đối tượng hưởng lợi
- Nghiên cứu sinh và học viên cao học: Tiếp cận nguồn tài liệu học thuật chuyên sâu, hệ thống hóa đầy đủ lý luận về hợp đồng hành chính - kinh tế và phương pháp so sánh luật học trong lĩnh vực PPP.
- Cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp (Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Quốc hội): Sử dụng các đề xuất lập pháp cụ thể làm căn cứ xây dựng các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.
- Cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương và CQNNCTQ: Nắm vững ranh giới thẩm quyền, kỹ năng đàm phán hợp đồng dự án và phương thức kiểm tra, giám sát chất lượng dịch vụ công.
- Cộng đồng doanh nghiệp, nhà đầu tư tư nhân và ngân hàng tài trợ vốn: Nhận diện toàn diện các rủi ro pháp lý, cấu trúc tài chính dự án thông qua SPC và nắm vững các cơ chế bảo vệ quyền lợi hợp pháp khi tham gia hợp tác với Nhà nước.
Câu hỏi chuyên sâu
- Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của luận án là gì?
Trả lời: Luận giải bản chất "lưỡng tính" của chủ thể Nhà nước trong quan hệ PPP và chứng minh một cách khoa học việc loại trừ Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) tham gia với tư cách nhà đầu tư tư nhân, giúp bảo toàn bản chất thực sự của mô hình PPP là huy động ngoại lực thị trường.
- Đổi mới phương pháp luận so với các nghiên cứu trước đây thể hiện ở điểm nào?
Trả lời: Khác với các nghiên cứu trước chỉ tiếp cận đơn lẻ dưới góc độ kinh tế (Huỳnh Thị Thúy Giang, 2012) hoặc kỹ thuật quản lý rủi ro (Thân Thanh Sơn, 2015), luận án thiết lập khung phân tích toàn diện 8 nhóm chế định pháp luật thực định, kết hợp phân tích logic quy phạm với nghiên cứu án lệ thực nghiệm điển hình (Dự án Cầu Phú Mỹ, Dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ) và đối chiếu với chuẩn mực quốc tế của UNECE và EU.
- Phát hiện nào gây bất ngờ và có ý nghĩa thực tiễn nhất từ dữ liệu?
Trả lời: Việc chỉ ra cơ chế quyết toán vốn đầu tư công truyền thống áp dụng cho dự án PPP là rào cản mang tính triệt tiêu động lực tối ưu chi phí của khu vực tư nhân, buộc cơ quan quản lý phải thay đổi căn bản tư duy từ "kiểm soát chi phí đầu vào" sang "đánh giá chất lượng sản phẩm đầu ra" dựa trên Bộ chỉ số KPI.
- Luận án có cung cấp quy trình nhân rộng (replication protocol) không?
Trả lời: Có. Luận án thiết lập khung tiêu chí đánh giá tính đồng bộ của pháp luật PPP thông qua 8 nhóm cấu phần chuẩn mực, có thể áp dụng để đánh giá khung pháp lý PPP tại các lĩnh vực chuyên ngành khác nhau (y tế, giáo dục, hạ tầng số) hoặc tại các nền kinh tế đang phát triển tương đồng.
- Chương trình nghị sự nghiên cứu 10 năm được phác thảo ra sao?
Trả lời: Tập trung vào xây dựng Bộ chỉ số đánh giá rủi ro pháp lý dự án PPP (Legal Risk Index for PPPs), hoàn thiện thể chế trọng tài chuyên biệt cho tranh chấp công - tư, và cơ chế tài chính xanh (Green Finance) tích hợp trong hợp đồng PPP thế hệ mới.
Kết luận
Luận án tiến sĩ của tác giả Đoàn Thị Hải Yến là một công trình nghiên cứu công phu, chuẩn mực và mang tính khai phóng cao trong khoa học pháp lý Việt Nam. Những đóng góp cốt lõi của công trình bao gồm:
- Hệ thống hóa và xác lập khung lý luận toàn diện về bản chất pháp lý lưỡng tính của quan hệ đầu tư PPP và pháp luật điều chỉnh quan hệ này.
- Làm rõ vai trò, địa vị pháp lý của CQNNCTQ và khẳng định tính phi lý của việc cho phép DNNN đóng vai trò nhà đầu tư trong các dự án PPP.
- Chứng minh các bất cập mang tính cấu trúc trong đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và đề xuất giải pháp bắt buộc chuyển đổi sang hình thức đấu thầu qua mạng nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch.
- Bẻ gãy tư duy quản lý cũ về quyết toán công trình theo định mức đầu tư công, xác lập cơ chế thanh toán và nghiệm thu dựa trên tiêu chuẩn chất lượng đầu ra.
- Cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho việc luật hóa cơ chế chia sẻ rủi ro sụt giảm doanh thu và hạn chế 12 hành vi tiêu cực trong Luật PPP năm 2020.
- Xây dựng hệ thống giải pháp lập pháp đồng bộ, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và thúc đẩy phát triển bền vững kết cấu hạ tầng quốc gia.
