Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt Nam" của nghiên cứu sinh Nguyễn Lâm Thành thuộc chuyên ngành Quản lý hành chính công (mã số 62 34 82 01), được thực hiện tại Học viện Hành chính - Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2014 dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Vũ Trọng Hách. Luận án tiếp cận vấn đề dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công kết hợp phân tích định tính và thống kê mô tả định lượng.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước Việt Nam. Dù đã có nhiều chính sách được ban hành và thực thi (như Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn, biên giới, vùng sâu, vùng xa; chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở, nước sinh hoạt), vùng dân tộc thiểu số phía Bắc vẫn là khu vực chậm phát triển nhất cả nước. Khu vực này có diện tích 95.264 km² (chiếm 31% diện tích cả nước), gồm 14 tỉnh với 30 dân tộc cùng sinh sống, luôn đứng đầu về các chỉ số khó khăn: hạ tầng yếu kém (50% số xã có đường đến trung tâm được nhựa hoặc bê tông hóa đi lại bốn mùa; 89,19% thôn, bản có điện lưới quốc gia); tỷ lệ nghèo cao nhất nước (năm 2012, Tây Bắc là 28,55%, Đông Bắc là 17,39%, các huyện nghèo theo Nghị quyết 30a là 43,89%, trong khi bình quân cả nước là 9,60%).

Khoảng cách phát triển giữa vùng dân tộc thiểu số phía Bắc với các vùng khác ngày càng nới rộng. Một trong những nguyên nhân quan trọng xuất phát từ những bất cập trong cơ chế, chính sách đang vận hành. Yêu cầu đặt ra từ Nghị quyết số 24/TW của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX về công tác dân tộc đòi hỏi phải rà soát, điều chỉnh, bổ sung hệ thống chính sách dân tộc đến năm 2020. Trước thời điểm nghiên cứu, chưa có công trình nào tiếp cận toàn diện hệ thống chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc dưới góc độ lý luận quản lý nhà nước để làm rõ nền tảng lý luận, thực trạng vận hành và đề xuất giải pháp đổi mới, hoàn thiện.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận án là hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số; phân tích, đánh giá thực trạng các chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số phía Bắc gắn với quản lý nhà nước; chỉ ra khó khăn, hạn chế, bất cập và các vấn đề cần giải quyết; từ đó đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện chính sách.

Để thực hiện mục đích trên, luận án xác định 04 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến dân tộc, chính sách và phát triển vùng dân tộc của cả nước nói chung và vùng phía Bắc nói riêng.
  2. Làm rõ cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số trong sự nghiệp cách mạng và tiến trình đổi mới của đất nước.
  3. Nhận diện thực trạng chính sách, tình hình phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt Nam; đánh giá, phân tích một số nội dung cơ bản của chính sách phát triển vùng này.
  4. Tổng hợp quan điểm của Đảng, đề xuất giải pháp đổi mới và hoàn thiện chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt Nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống chính sách của Nhà nước có liên quan từ năm 2001 đến năm 2012 và các khía cạnh công tác quản lý nhà nước trong xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách. Ngoài ra, luận án xem xét các đối tượng cụ thể như hộ gia đình và các cơ quan tham gia chu trình chính sách.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu về diện của chính sách, đánh giá ở góc độ hệ thống chính sách (tính đồng bộ, hiệu lực, hiệu quả, phù hợp, công bằng), không đi sâu đánh giá kỹ thuật từng chính sách riêng rẽ.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn dân tộc thiểu số vùng nông thôn, miền núi, vùng khó khăn và đặc biệt khó khăn thuộc 14 tỉnh khu vực Trung du và Miền núi phía Bắc (gồm khu vực Đông Bắc và Tây Bắc: Bắc Giang, Bắc Kạn, Cao Bằng, Điện Biên, Hà Giang, Hòa Bình, Lai Châu, Lạng Sơn, Lào Cai, Phú Thọ, Sơn La, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Yên Bái).
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2012 (có cập nhật số liệu đến tháng 6 năm 2013), tương ứng với giai đoạn thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm (2001-2010) theo Nghị quyết Đại hội IX và hai năm đầu thực hiện Nghị quyết Đại hội XI của Đảng.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo các nhóm chủ đề chính:

Các hướng nghiên cứu lý luận về chính sách và phát triển

  • Về chính sách và chính sách công: Các công trình quốc tế kinh điển đặt nền tảng gồm Thomas R. Dye (1972) với Understanding Public Policy, William L. Jenkins (1978) với Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, James Anderson (1984) với Public Policy Making: An Introduction. Tại Việt Nam, nghiên cứu chính sách công gắn với cải cách hành chính được thể hiện qua các công trình của Lê Chi Mai (2001), Giáo trình của Học viện Hành chính Quốc gia (2006), Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (1999), Vũ Cao Đàm. Về mô hình tổ chức bộ máy và quản trị, tác giả S. Chiavo-Camo và P. Sundaram (2003) phân tích mô hình hành chính công cải cách; Lê Vinh Danh (2001) và Nguyễn Hữu Hải (2009) nghiên cứu hành chính công Hoa Kỳ; Nguyễn Cảnh Chất (2005) biên dịch tài liệu cải cách hành chính tại Trung Quốc.
  • Về lý thuyết phát triển: Richard Bergeron (1992) xem xét khía cạnh chính trị của phát triển; S. Park (1992) nghiên cứu quá trình phát triển nội sinh trong kinh tế thị trường; Giáo trình Kinh tế học phát triển (2002) phân tích tăng trưởng cơ cấu; Edgar Pisani tiếp cận phát triển dưới góc độ văn hóa; Báo cáo của Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới (WCED, 1987) xác lập khái niệm phát triển bền vững dựa trên sự dung hòa ba lĩnh vực: kinh tế, xã hội và môi trường.

Nghiên cứu về vấn đề dân tộc và chính sách dân tộc

Các công trình hệ thống hóa quan điểm của Đảng và Nhà nước gồm: Ủy ban Dân tộc và Miền núi (1995); Trịnh Quốc Tuấn (1996) về bình đẳng dân tộc; Viện Chủ nghĩa xã hội khoa học do Vũ Viết Mỹ chủ nhiệm (1996) nghiên cứu vấn đề dân tộc trong sự nghiệp đổi mới và các hiện tượng tôn giáo mới (Tin lành Thìn Hùng, Vàng Chứ); Bế Viết Đẳng và cộng sự (1996) tổng kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 22/TW của Bộ Chính trị và Quyết định 72/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng; luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Phương Thúy (2005) nghiên cứu thực hiện chính sách dân tộc thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa; đề tài cấp bộ của Khổng Diễn (2010) về cơ sở khoa học xây dựng chiến lược phát triển các dân tộc thiểu số đến năm 2020.

Nghiên cứu thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo vùng dân tộc

  • Về giảm nghèo và phát triển chung: Lê Du Phong và Hoàng Văn Hoa (1998); Nguyễn Văn Huy và Lê Duy Đại (1999) trong dự án VIE/96/010 của UNDP; Trần Văn Thuật, Nguyễn Lâm Thành, Nguyễn Hữu Hải (2002) với cuốn Miền núi Việt Nam, thành tựu và phát triển những năm đổi mới; Koos Neefjes (2001); Bùi Minh Đạo (2003); Vũ Tuấn Anh, Ngô Trường Thi, Lê Hải Đường, Hoàng Công Dũng (2004) trong dự án VIE/02/001. Đánh giá Chương trình 135 có các báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2004) về giai đoạn I, Phạm Thái Hưng và cộng sự (2008) về điều tra cơ bản giai đoạn II, và báo cáo của Ủy ban Dân tộc (2011).
  • Về thể chế và tổ chức thực hiện: Nguyễn Lâm Thành, Nguyễn Bá Ngãi, Hoàng Văn Phụ (2001) về quy trình quản lý dự án vùng cao dựa trên sự tham gia; Phạm Hải và cộng sự (2002) về thể chế hóa sự tham gia của người dân; Nguyễn Lâm Thành (2002) về giải pháp thực hiện Quyết định 186/QĐ-TTg tại 6 tỉnh đặc biệt khó khăn miền núi phía Bắc; Bế Trường Thành và cộng sự (2002) tổng kết 12 năm thực hiện Nghị quyết 22-NQ/TW và Quyết định 72-HĐBT; Lê Việt Hoa (2004) về quy trình phân bổ vốn ngân sách; Lê Văn Bình (2009) về quản lý nhà nước giảm nghèo Bắc Trung Bộ và Duyên hải Trung Bộ; Nguyễn Thành Vinh (2009); nhóm chuyên gia UNDP (2011) khảo sát quy trình 5 bước xây dựng và 4 bước thực hiện chính sách dân tộc.
  • Về các lĩnh vực chuyên biệt: Sinh kế nông nghiệp có Lê Hải Đường, Pamela McElwee, Nguyễn Lâm Thành (2005); định canh định cư có Lê Ngọc Thắng (2005); y tế và giáo dục có Bùi Thế Cường, Vương Xuân Tình (2000); tái định cư thủy điện có Bùi Thế Cường (2002) và Nguyễn Lâm Thành (2005); phát triển nguồn nhân lực có Nguyễn Đăng Thành (chủ biên), báo cáo UNDP (2010); đất đai có nghiên cứu của Ủy ban Dân tộc (2012).
  • Về địa bàn Miền núi phía Bắc: Bế Viết Đẳng (1993); Khổng Diễn, Hoàng Hữu Bình, Lê Duy Đại, Nguyễn Ngọc Thanh (1996); Đại học Kinh tế Quốc dân về kinh tế thị trường và phân hóa giàu nghèo; Hội thảo Ủy ban Dân tộc (2004); Hoàng Sĩ Đông, Nguyễn Thế Vinh, Cao Ngọc Vân (2005); Ủy ban Dân tộc, Viện Chiến lược phát triển và ADB (2006); Lò Giàng Páo (2007); Hoàng Công Dũng (2006); Nguyễn Văn Dũng (2010); Lê Hải Đường (2006); Phan Thị Nhiệm (2008) về phụ nữ dân tộc thiểu số hậu gia nhập WTO; Viện Tâm lý học (2008-2009) khảo sát 2.017 người thuộc 6 dân tộc (Thái, Mường, Mông, Tày, Dao, Nùng) tại 11 xã thuộc 7 huyện của 7 tỉnh Tây Bắc; Đại học Sư phạm Thái Nguyên (2010) về môi trường tài nguyên.
  • Nghiên cứu quốc tế: Báo cáo nghèo toàn cầu của Kevin Watkins (1997); kỷ yếu IWGIA (1998) về người bản địa; Pedro Garcia Hierro, Soren Hvalkof, Andrew Gray (1998) về quyền đất đai vùng Amazon (Peru); Sutter Phil (1999) về an ninh sinh kế vùng Chittagong (Bangladesh); Jeyamohan Tania (2004) về quyền của người thiểu số tại Malaysia; Hội thảo Rotterdam (2007) về nhà ở cho nhóm thiểu số; Nguyễn Gia Thắng (2012) về chính sách dân tộc Trung Quốc sau 30 năm cải cách mở cửa; Bua xai ya Somai (2010) về quản lý nhà nước chương trình giảm nghèo tại Lào.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Các công trình trước đây chủ yếu tập trung vào các khía cạnh đơn lẻ như xóa đói giảm nghèo, sinh kế, văn hóa, giáo dục hoặc đánh giá từng dự án cụ thể, chưa có công trình nào:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận một cách toàn diện về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công.
  • Rà soát, thống kê và phân loại có tính hệ thống toàn bộ văn bản chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số phía Bắc (phân định thành 3 nhóm: chính sách chung, chính sách dân tộc, chính sách riêng cho vùng).
  • Đánh giá hệ thống chính sách dựa trên các tiêu chí quản lý công (tính đồng bộ, hiệu lực, hiệu quả, tính kết nối, tính phù hợp và tính công bằng) gắn với 13 đặc thù vùng miền núi phía Bắc để chỉ ra các khoảng trống và bất hợp lý của chính sách.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết, khái niệm và khung phân tích

  • Khái niệm Dân tộc và Dân tộc thiểu số: Phân biệt dân tộc theo nghĩa quốc gia (Nation) và theo nghĩa tộc người (Ethnic). Dân tộc thiểu số ở Việt Nam được xác định căn cứ vào Điều 5 Nghị định về Công tác dân tộc (2011): là dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số (dân tộc chiếm trên 50% dân số, cụ thể là dân tộc Kinh chiếm gần 86%). Khái niệm "dân tộc thiểu số rất ít người" áp dụng cho dân tộc dưới 10.000 người; tác giả đề xuất khái niệm "dân tộc ít người" áp dụng cho dân tộc có quy mô dưới 100.000 người.
  • Khái niệm Vùng dân tộc thiểu số: Là địa bàn có đông các dân tộc thiểu số cùng sinh sống ổn định thành cộng đồng. Tác giả lượng hóa tiêu chí quản lý hành chính: ở cấp huyện, vùng dân tộc thiểu số là huyện có từ 5.000 người dân tộc thiểu số trở lên sinh sống thành cộng đồng ổn định (theo Nghị định số 53/2004/NĐ-CP của Chính phủ). Theo nghĩa rộng, đó là vùng địa bàn liên huyện, liên tỉnh có các đặc trưng kinh tế - xã hội, văn hóa rõ nét.
  • Chính sách công và Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số: Chính sách công là quyết sách của Nhà nước/Chính phủ nhằm định hướng phát triển hoặc giải quyết vấn đề phát sinh trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định. Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số là tổ hợp các chính sách công do Nhà nước ban hành nhằm phát triển toàn diện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội cho khu vực đặc thù có đông đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống cùng dân tộc đa số, gắn với điều kiện địa bàn miền núi khó khăn và đặc biệt khó khăn.
  • Khung lý thuyết phát triển: Tiếp cận 4 trụ cột phát triển quốc gia (nhân lực, kinh tế, thể chế chính trị, xã hội); định nghĩa phát triển bền vững theo Báo cáo WCED 1987 (kết hợp kinh tế, xã hội, môi trường); các luận điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc; bài học kinh nghiệm quốc tế từ Thái Lan, Myanmar, Trung Quốc, Thụy Điển, Na Uy, Malaysia.

Phương pháp nghiên cứu thực tế

Luận án kết hợp các phương pháp thu thập, xử lý và phân tích thông tin:

  • Phương pháp thu thập thông tin:
    • Nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Rà soát các văn kiện, nghị quyết của Đảng, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2001-2012.
    • Điều tra xã hội học: Xây dựng 02 mẫu phiếu điều tra xã hội học, tiến hành khảo sát tổng số 160 phiếu tại 3 xã thuộc 3 huyện đại diện cho 3 tiểu vùng của miền núi phía Bắc: xã Hồng Thái (huyện Bình Gia, tỉnh Lạng Sơn), xã Ảng Cang (huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên), xã Phố Cáo (huyện Đồng Văn, tỉnh Hà Giang). Đây là các xã thuần dân tộc, thuộc diện đặc biệt khó khăn và có tính đại diện cao.
    • Phương pháp chuyên gia: Trao đổi, thảo luận với các nhà khoa học, nhà quản lý trong lĩnh vực hành chính công, chính sách phát triển và công tác dân tộc.
  • Phương pháp xử lý dữ liệu: Sử dụng phần mềm thống kê SPSS và phần mềm Microsoft EXCEL để tổng hợp, phân tích số liệu điều tra và số liệu thứ cấp.
  • Phương pháp phân tích, đánh giá:
    • Phân tích thống kê mô tả, thống kê so sánh;
    • Đánh giá hệ thống chính sách theo các tiêu chí: tính đồng bộ - hệ thống, tính hiệu lực - hiệu quả, tính kết nối và tương tác, tính phù hợp và tính công bằng;
    • Phân tích tình huống chính sách đối với các trường hợp đặc thù đơn lẻ.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số Việt Nam

(Trong phần Mở đầu, tác giả ghi tên chương là "Cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số")

Chương 1 tập trung xây dựng khung lý luận nền tảng cho luận án:

  • Hệ thống hóa và chuẩn hóa các khái niệm: "Dân tộc thiểu số", "Dân tộc ít người", "Dân tộc thiểu số rất ít người", "Vùng dân tộc thiểu số", "Vùng có dân tộc thiểu số". Xác lập tiêu chí lượng hóa cấp huyện (từ 5.000 người dân tộc thiểu số trở lên) để phân định vùng phục vụ quản lý nhà nước.
  • Luận giải bản chất, vị trí, vai trò của chính sách công và chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số. Phân biệt mối quan hệ giữa chính sách phát triển vùng (chính sách miền núi mang tính không gian) và chính sách dân tộc (chính sách theo thành phần tộc người), chỉ ra tính đan xen giữa hai loại chính sách này trong thực tiễn Việt Nam.
  • Thiết lập hệ thống nhân tố ảnh hưởng và khung tiêu chí đánh giá chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số, trong đó bổ sung tiêu chí tính phù hợp (phù hợp với tập quán, văn hóa, điều kiện tự nhiên) và tiêu chí tính công bằng (công bằng trong phân bổ nguồn lực, tiếp cận cơ hội phát triển).
  • Phân tích quan điểm của Chủ nghĩa Mác và Tư tưởng Hồ Chí Minh về bình đẳng, đoàn kết dân tộc và quyền phát triển; tổng kết bài học kinh nghiệm quốc tế về chính sách dân tộc thiểu số tại Thái Lan, Myanmar, Trung Quốc để rút ra các bài học tham chiếu cho Việt Nam.

Chương 2: Thực trạng chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số miền núi phía Bắc Việt Nam

Chương 2 trình bày bức tranh toàn cảnh về tự nhiên, kinh tế - xã hội và đánh giá hệ thống chính sách áp dụng tại 14 tỉnh miền núi phía Bắc giai đoạn 2001-2012:

  • Nhận diện 13 đặc điểm đặc thù của vùng: Vùng có địa bàn rộng lớn (95.264 km², chiếm 31% diện tích cả nước), địa hình chia cắt, độ dốc lớn, giao thông cách trở, đa dân tộc (30 dân tộc), tỷ lệ hộ nghèo cao, xuất phát điểm kinh tế thấp, phụ thuộc nhiều vào ngân sách trung ương.
  • Số liệu phân định đơn vị hành chính cấp huyện vùng dân tộc thiểu số phía Bắc:
    • 132/140 đơn vị hành chính cấp huyện có từ 1.000 người dân tộc thiểu số trở lên (chiếm 94,28% số huyện và 98% diện tích tự nhiên).
    • 126/140 huyện có từ 5.000 người dân tộc thiểu số trở lên (chiếm 90,0% số huyện).
    • 121/140 huyện có từ 10.000 người dân tộc thiểu số trở lên (chiếm 86,42% số huyện).
    • Riêng khu vực nông thôn, miền núi có 111/140 huyện có từ 5.000 người dân tộc thiểu số trở lên (trong đó 110 huyện có từ 10.000 người trở lên), chiếm 70,30% tổng dân số toàn vùng.
Tiêu chí phân định cấp huyện tại 14 tỉnh phía Bắc Số lượng huyện / Tổng số Tỷ lệ (%)
Huyện có từ 1.000 người DTTS trở lên 132 / 140 94,28%
Huyện có từ 5.000 người DTTS trở lên 126 / 140 90,00%
Huyện có từ 10.000 người DTTS trở lên 121 / 140 86,42%
Huyện nông thôn miền núi có từ 5.000 người DTTS trở lên 111 / 140 79,28%
  • So sánh thực trạng nghèo và kết cấu hạ tầng:
    • Tỷ lệ hộ nghèo năm 2012: Tây Bắc là 28,55%, Đông Bắc là 17,39%, các huyện theo Nghị quyết 30a là 43,89%, so với bình quân cả nước là 9,60%.
    • Kết cấu hạ tầng: Chỉ có 50% số xã có đường nhựa hoặc bê tông đến trung tâm đi lại được 4 mùa; 89,19% số thôn bản có điện lưới quốc gia (trong khi các vùng khác đạt xấp xỉ 100%).
Khu vực / Địa bàn Tỷ lệ hộ nghèo năm 2012 (%) Tỷ lệ xã có đường nhựa/bê tông đến trung tâm (%) Tỷ lệ thôn bản có điện lưới (%)
Vùng Tây Bắc 28,55% ~50,00% 89,19%
Vùng Đông Bắc 17,39% - -
Các huyện nghèo (Nghị quyết 30a) 43,89% - -
Bình quân cả nước 9,60% ~100% ~100%
  • Phân loại và đánh giá hệ thống chính sách: Tác giả phân loại toàn bộ hệ thống chính sách giai đoạn 2006-2012 thành 3 nhóm: (1) Nhóm chính sách phát triển chung; (2) Nhóm chính sách có đối tượng trực tiếp là dân tộc thiểu số; (3) Nhóm chính sách riêng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng vùng miền núi phía Bắc.
  • Chỉ ra hạn chế, bất cập và "khoảng trống" chính sách: Chính sách còn phân tán, chồng chéo về mục tiêu và cơ quan quản lý; tính kết nối và tương tác giữa các chính sách thấp; định mức hỗ trợ nhiều chính sách còn thấp, dàn trải mang tính bao cấp; nguồn lực tài chính không đảm bảo cân đối so với mục tiêu đề ra; cơ chế tổ chức thực hiện còn qua nhiều tầng nấc trung gian, chưa thực sự phân cấp mạnh cho cấp cơ sở và cộng đồng.

Chương 3: Giải pháp đổi mới hoàn thiện chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt Nam

Chương 3 đề xuất hệ thống quan điểm, định hướng và các nhóm giải pháp:

  • Quan điểm và 06 định hướng xây dựng chính sách: Quán triệt các nghị quyết của Đảng về công tác dân tộc; xây dựng chính sách phát triển vùng gắn kết chặt chẽ với chiến lược phát triển quốc gia; ưu tiên phát triển kết cấu hạ tầng, sinh kế bền vững và phát triển nguồn nhân lực tại chỗ.
  • Đổi mới cách tiếp cận hệ thống chính sách:
    • Chuyển mạnh quan điểm tiếp cận chính sách từ hỗ trợ trực tiếp, mang tính trợ cấp thụ động sang chính sách đầu tư phát triển năng lực tự vươn lên của người dân và cộng đồng.
    • Thiết kế chính sách giảm nghèo theo hướng "hỗ trợ có điều kiện" để khắc phục tâm lý trông chờ, ỷ lại.
    • Phân định rõ nội hàm giữa chính sách phát triển vùng (địa bàn miền núi) và chính sách dân tộc (đối tượng tộc người).
  • Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung một số chính sách cụ thể: Tích hợp các chương trình mục tiêu; hoàn thiện chính sách đất sản xuất, đất ở và giao khoán bảo vệ rừng; chính sách tín dụng ưu đãi gắn với chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật; chính sách phát triển giáo dục chuyên biệt (trường nội trú, bán trú) và chăm sóc y tế cơ sở; chính sách bảo tồn văn hóa truyền thống gắn với phát triển du lịch sinh thái.
  • Nhóm giải pháp đổi mới quy trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách:
    • Hoàn thiện quy trình xây dựng chính sách gồm 5 bước (xác định vấn đề, soạn thảo, thẩm định/tham vấn cộng đồng, ban hành, thể chế hóa).
    • Chuẩn hóa quy trình tổ chức thực hiện gồm 4 bước (lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực, triển khai/phân cấp quản lý cho cơ sở, theo dõi và đánh giá tác động).
  • Nhóm giải pháp hỗ trợ bảo đảm thực thi: Cải cách tổ chức bộ máy cơ quan làm công tác dân tộc; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở người dân tộc thiểu số; bảo đảm cân đối ngân sách nhà nước và đa dạng hóa nguồn lực xã hội hóa cho các chương trình phát triển.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt khoa học và lý luận

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công; bổ sung và làm rõ các khái niệm, nội hàm về vùng dân tộc thiểu số, chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số và mối quan hệ giữa chính sách vùng với chính sách phát triển quốc gia.
  2. Hoàn thiện phương pháp luận nghiên cứu chính sách công trong lĩnh vực dân tộc; bổ sung 02 tiêu chí đánh giá chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số gồm: tiêu chí tính phù hợp (với điều kiện văn hóa, tập quán, tự nhiên) và tiêu chí tính công bằng (về cơ hội và phân bổ nguồn lực).

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  1. Tổng hợp, phân tích bối cảnh kinh tế - xã hội và nhận diện hệ thống 13 đặc điểm đặc thù riêng có của vùng dân tộc thiểu số phía Bắc cần tính đến trong chu trình hoạch định và thực thi chính sách.
  2. Xây dựng khung phân loại hệ thống chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc thành 03 nhóm chính (chính sách chung, chính sách dân tộc, chính sách đặc thù vùng); đánh giá toàn diện hệ thống chính sách theo các tiêu chí quản lý công; chỉ rõ những điểm chồng chéo, bất hợp lý và "khoảng trống" chính sách giai đoạn 2001-2012.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới toàn diện, nổi bật là đổi mới tư duy tiếp cận: chuyển từ chính sách hỗ trợ sang chính sách đầu tư; chuyển từ hỗ trợ cho không sang hỗ trợ có điều kiện; phân định rõ nội hàm chính sách dân tộc và chính sách vùng; hoàn thiện quy trình 5 bước xây dựng và 4 bước tổ chức thực hiện chính sách.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung đánh giá ở góc độ hệ thống và diện bao phủ của chính sách, chưa đi sâu vào đánh giá kỹ thuật chi tiết từng chính sách chuyên ngành đơn lẻ. Phạm vi thời gian khảo sát thực nghiệm tập trung vào giai đoạn 2001-2012 (cập nhật đến giữa năm 2013). Quy mô mẫu điều tra xã hội học định lượng thực địa còn giới hạn ở 160 phiếu tại 3 xã đại diện do điều kiện địa bàn miền núi rộng lớn, đi lại khó khăn.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Cần tiếp tục theo dõi, đánh giá tác động dài hạn của các chính sách sau khi được tích hợp, điều chỉnh theo giai đoạn 2016-2020; nghiên cứu sâu các mô hình sinh kế thích ứng biến đổi khí hậu và phân tích cơ chế phối hợp liên ngành giữa các bộ, ngành và chính quyền địa phương trong quản lý chương trình mục tiêu quốc gia vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan quản lý và hoạch định chính sách: Luận án cung cấp các luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn cho Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, Ủy ban Dân tộc, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cùng Ủy ban nhân dân 14 tỉnh miền núi phía Bắc trong việc rà soát, tích hợp và xây dựng các chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn mới.
  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên và giảng viên: Là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy các chuyên ngành Quản lý công, Chính sách công, Quản lý nhà nước về xã hội và Dân tộc học.
  • Phần nội dung đáng tham khảo nhất: Khung tiêu chí đánh giá chính sách (tính phù hợp và tính công bằng); phương pháp xác định ranh giới vùng dân tộc thiểu số cấp huyện theo quy mô dân số; mô hình quy trình 5 bước xây dựng và 4 bước tổ chức thực hiện chính sách dân tộc.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án đưa ra tiêu chí định lượng nào để xác định "vùng dân tộc thiểu số" ở cấp huyện phục vụ quản lý nhà nước?

Tác giả đề xuất tiêu chí lượng hóa vùng dân tộc thiểu số ở cấp huyện theo nghĩa hẹp là đơn vị hành chính cấp huyện có từ 5.000 người dân tộc thiểu số trở lên cùng sinh sống ổn định thành cộng đồng (dựa trên quy định tại Điều 2 Nghị định số 53/2004/NĐ-CP của Chính phủ). Áp dụng tiêu chí này, tại 14 tỉnh phía Bắc có 126/140 huyện (chiếm 90,0% số đơn vị hành chính cấp huyện) thuộc diện vùng dân tộc thiểu số.

2. Thực trạng nghèo và kết cấu hạ tầng vùng dân tộc thiểu số phía Bắc được phản ánh bằng những số liệu cụ thể nào?

Tại thời điểm nghiên cứu (năm 2012), tỷ lệ nghèo của vùng Tây Bắc là 28,55%, vùng Đông Bắc là 17,39%, và các huyện nghèo theo Nghị quyết 30a lên tới 43,89% (so với bình quân cả nước là 9,60%). Về hạ tầng, chỉ có 50% số xã có đường giao thông đến trung tâm được nhựa hóa hoặc bê tông hóa đi lại được 4 mùa; tỷ lệ thôn bản có điện lưới quốc gia đạt 89,19% (thấp hơn nhiều so với mức xấp xỉ 100% của các vùng khác).

3. Hệ thống chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc được luận án phân loại thành những nhóm nào?

Luận án phân loại hệ thống chính sách ban hành giai đoạn 2006-2012 thành 03 nhóm:

  1. Nhóm chính sách phát triển chung (áp dụng cho cả nước và vùng).
  2. Nhóm chính sách có đối tượng tác động trực tiếp là đồng bào dân tộc thiểu số (chính sách dân tộc).
  3. Nhóm chính sách riêng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng vùng miền núi phía Bắc (chính sách đặc thù vùng).

4. Khảo sát xã hội học thực địa của luận án được triển khai tại những địa bàn nào và sử dụng công cụ gì để xử lý?

Tác giả tiến hành điều tra 160 phiếu tại 3 xã đặc biệt khó khăn đại diện cho 3 khu vực: xã Hồng Thái (huyện Bình Gia, tỉnh Lạng Sơn), xã Ảng Cang (huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên), và xã Phố Cáo (huyện Đồng Văn, tỉnh Hà Giang). Dữ liệu thu thập từ phiếu điều tra được xử lý bằng phần mềm SPSS và Microsoft EXCEL.

5. Quan điểm cốt lõi về đổi mới tiếp cận chính sách giảm nghèo vùng dân tộc thiểu số được tác giả đề xuất là gì?

Tác giả đề xuất chuyển đổi căn bản từ phương thức hỗ trợ trực tiếp, mang tính bao cấp sang cơ chế đầu tư phát triển năng lực; chuyển chính sách giảm nghèo từ hỗ trợ "cho không" sang hỗ trợ "có điều kiện" nhằm nâng cao trách nhiệm, tính chủ động của người dân, khắc phục tâm lý trông chờ, ỷ lại vào Nhà nước.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt Nam" của tác giả Nguyễn Lâm Thành là công trình nghiên cứu hệ thống về lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước đối với chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số tại 14 tỉnh Trung du và Miền núi phía Bắc. Công trình đã làm rõ các khái niệm, xác lập khung tiêu chí đánh giá chính sách, đồng thời phân loại và chỉ ra những hạn chế, khoảng trống của hệ thống chính sách giai đoạn 2001-2012. Các giải pháp do luận án đề xuất, đặc biệt là việc đổi mới cách tiếp cận từ hỗ trợ sang đầu tư có điều kiện và chuẩn hóa quy trình xây dựng, thực thi chính sách, cung cấp căn cứ khoa học phục vụ hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác dân tộc.