Luận án tiến sĩ nghiên cứu chế định thủ tướng chính phủ ở Việt Nam

Luận án tiến sĩ phân tích chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam, làm rõ vai trò, quyền hạn và cơ chế hoạt động trong hệ thống chính trị.

• Tác giả: Trần Thị Thu Hà
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Đức Chính
• Trường học: Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
• Đề tài: Chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2022
• Địa điểm: TP. Hồ Chí Minh

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
• PHẦN MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
• 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài luận án
• 1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án
• 1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
• 1.4. Câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu
• 1.4.1. Câu hỏi nghiên cứu
• 1.4.2. Các giả thuyết nghiên cứu
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
• 2.1. Quan niệm chung về Thủ tướng Chính phủ
• 2.1.1. Khái niệm Thủ tướng Chính phủ
• 2.1.2. Vai trò, chức năng của Thủ tướng Chính phủ
• 2.1.3. Khái niệm, đặc điểm của chế định Thủ tướng Chính phủ
• 2.2. Cơ sở lý thuyết của việc hình thành và thực thi chế định Thủ tướng Chính phủ
• 2.2.1. Học thuyết phân quyền
• 2.2.2. Học thuyết nhà nước pháp quyền
• 2.2.3. Các học thuyết dân chủ
• 2.2.4. Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại
• 2.2.5. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa
• 2.3. Nội dung cơ bản của chế định Thủ tướng Chính phủ
• 2.3.1. Cách thức hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ
• 2.3.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ
• 2.3.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ
• 2.3.4. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ
• 2.4. Các yếu tố tác động đến việc xây dựng và thực hiện chế định Thủ tướng Chính phủ
• 2.4.1. Đảng phái chính trị
• 2.4.2. Các yếu tố kinh tế, văn hóa – xã hội
• 2.4.3. Yếu tố cá nhân của Thủ tướng Chính phủ
• 2.5. KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
• 3. CHƯƠNG 3: VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM
• 3.1. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp
• 3.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành
• 3.2.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ
• 3.2.2. Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước
• 3.3. Thực tiễn thực thi quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay
• 3.3.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ
• 3.3.2. Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội
• 3.3.3. Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch nước
• 3.3.4. Thủ tướng Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC
• 3.3.5. Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương
• 3.4. Nguyên nhân hạn chế, bất cập
• 3.5. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3
• 4. CHƯƠNG 4: NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ VIỆT NAM
• 4.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam
• 4.1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp
• 4.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành
• 4.1.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP ở Việt Nam hiện nay
• 4.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam
• 4.2.1. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp
• 4.2.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành
• 4.2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay
• 4.3. Nguyên nhân hạn chế, bất cập
• 4.4. KẾT LUẬN CHƯƠNG 4
• 5. CHƯƠNG 5: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
• 5.1. Các quan điểm cơ bản về việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay
• 5.2. Phương hướng hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay
• 5.3. Những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay
• 5.3.1. Xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ
• 5.3.2. Phát huy vai trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng
• 5.3.3. Tăng cường sự chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
• 5.3.4. Minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ
• 5.3.5. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ
• 5.3.6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước

Tóm tắt

I. Tổng quan về chế định thủ tướng chính phủ

Chế định thủ tướng chính phủ là một trong những chế định quan trọng trong hệ thống chính trị và quản lý nhà nước tại Việt Nam. Luận án tiến sĩ này tập trung phân tích các khía cạnh lý luận và thực tiễn của chế định này, từ vai trò, chức năng đến quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ. Luận án tiến sĩ này cũng đánh giá sự phát triển của chế định qua các giai đoạn lịch sử, đặc biệt là từ Hiến pháp 1992 đến Hiến pháp 2013, và các văn bản pháp luật liên quan như Luật Tổ chức Chính phủ 2015.

1.1. Khái niệm và vai trò của Thủ tướng Chính phủ

Thủ tướng Chính phủ được định nghĩa là người đứng đầu Chính phủ, có vai trò lãnh đạo và điều hành hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. Vai trò của Thủ tướng không chỉ giới hạn trong việc điều hành nội bộ Chính phủ mà còn liên quan đến việc thực thi quyền hành pháp và phối hợp với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Luận án tiến sĩ này nhấn mạnh sự cần thiết của việc làm rõ khái niệm và vai trò của Thủ tướng trong bối cảnh chính trị học và luật học hiện đại.

1.2. Lịch sử phát triển chế định Thủ tướng Chính phủ

Chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam đã trải qua nhiều thay đổi từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp 2013. Mỗi giai đoạn lịch sử đều có những điều chỉnh phù hợp với bối cảnh chính trị và kinh tế của đất nước. Luận án tiến sĩ này phân tích sự tiến hóa của chế định qua các bản Hiến pháp, từ việc xác định vị trí pháp lý đến việc mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng. Đặc biệt, Hiến pháp 2013 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

II. Vị trí pháp lý và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ

Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ được xác định rõ ràng trong Hiến pháp 2013 và các văn bản pháp luật liên quan. Thủ tướng không chỉ là người đứng đầu Chính phủ mà còn có vai trò quan trọng trong việc thực thi quyền hành pháp và điều hành hệ thống hành chính nhà nước. Luận án tiến sĩ này phân tích các quy định pháp luật hiện hành về quyền hạn và nhiệm vụ của Thủ tướng, đồng thời đánh giá thực tiễn thực hiện các quy định này.

2.1. Vị trí pháp lý của Thủ tướng trong Hiến pháp 2013

Theo Hiến pháp 2013, Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, có vai trò lãnh đạo và điều hành hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. Luận án tiến sĩ này nhấn mạnh sự thay đổi trong việc xác định vị trí pháp lý của Thủ tướng, từ việc chỉ là người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng (theo Hiến pháp 1980) đến việc trở thành người đứng đầu Chính phủ với quyền hạn rộng hơn. Điều này phản ánh sự tiến bộ trong việc phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước.

2.2. Quyền hạn và nhiệm vụ của Thủ tướng

Thủ tướng Chính phủ có nhiều quyền hạn quan trọng, bao gồm việc đề xuất các chính sách quốc gia, điều hành hoạt động của Chính phủ, và phối hợp với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Luận án tiến sĩ này phân tích các quy định pháp luật hiện hành về quyền hạn và nhiệm vụ của Thủ tướng, đồng thời đánh giá thực tiễn thực hiện các quy định này. Đặc biệt, luận án chỉ ra những bất cập trong việc phân định thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng.

III. Thực trạng và giải pháp hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ

Luận án tiến sĩ này đánh giá thực trạng thực hiện chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam, từ việc thực thi quyền hạn đến trách nhiệm của Thủ tướng. Luận án cũng đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chế định này, bao gồm việc tăng cường vai trò và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, cải thiện cơ chế kiểm soát quyền lực, và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước.

3.1. Thực trạng thực hiện chế định Thủ tướng Chính phủ

Thực tiễn thực hiện chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam cho thấy nhiều hạn chế, đặc biệt là trong việc phân định thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng. Luận án tiến sĩ này phân tích các vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng, đồng thời chỉ ra những bất cập trong cơ chế kiểm soát quyền lực. Đặc biệt, luận án nhấn mạnh sự cần thiết của việc minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng.

3.2. Giải pháp hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ

Để hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ, luận án tiến sĩ này đề xuất một số giải pháp cụ thể, bao gồm việc tăng cường vai trò và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, cải thiện cơ chế kiểm soát quyền lực, và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước. Luận án cũng nhấn mạnh sự cần thiết của việc học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia khác trong việc xây dựng và thực thi chế định Thủ tướng.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Chế định Thủ tướng Chính phủ giữ vị trí trọng tâm trong cấu trúc tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước tại các quốc gia theo chính thể đại nghị và hỗn hợp. Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, trong đó Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Tuy nhiên, việc tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã đặt ra những vấn đề lý luận và thực tiễn đặc thù.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án xác định xuất phát từ sự thiếu thống nhất trong nhận thức lý luận và quy định pháp lý về việc quyền hành pháp thuộc về tập thể Chính phủ hay cá nhân Thủ tướng Chính phủ; cơ chế kiểm soát quyền lực đối với người đứng đầu Chính phủ; mô hình vận hành của Chính phủ nhằm bảo đảm hiệu lực điều hành; vị trí của Thủ tướng Chính phủ trong hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng; cũng như cơ chế bảo đảm trách nhiệm giải trình và sự giám sát của nhân dân đối với Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, thực tiễn thực hiện pháp luật cho thấy sự chồng lấn thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, tình trạng Thủ tướng Chính phủ bị quá tải bởi các công việc sự vụ cụ thể, thiếu quy định minh bạch về chế độ trách nhiệm chính trị và trách nhiệm cá nhân, việc áp dụng công cụ lấy phiếu tín nhiệm chưa thực chất trong khi cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm chưa từng được kích hoạt.

Mục đích nghiên cứu của luận án là đánh giá chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp phù hợp để hoàn thiện chế định pháp luật này, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Thủ tướng Chính phủ.

Để đạt được mục đích trên, luận án giải quyết ba nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể được đánh số như sau:

1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam.
2. Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ và thực tiễn thực hiện những quy định này.
3. Đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án được xác định rõ:

• Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật của chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam.
• Phạm vi nội dung: Tập trung vào ba nội dung cốt lõi của chế định Thủ tướng Chính phủ gồm: vị trí pháp lý; nhiệm vụ, quyền hạn; và chế độ trách nhiệm. Về chế độ trách nhiệm, luận án đi sâu vào hình thức trách nhiệm chính trị, đề cập ở mức độ khái quát đối với trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức. Các nội dung về cách thức hình thành, vai trò, phương thức hoạt động, bộ máy giúp việc được kết hợp nghiên cứu ở mức độ phù hợp để đảm bảo tính chuyên sâu.
• Phạm vi không gian: Nghiên cứu chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam, có chọn lọc so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia (Anh, Đức, Pháp, Nga, Nhật Bản, Hoa Kỳ) nhằm làm rõ tính đặc thù và giá trị tham khảo. Luận án không nghiên cứu chế định Thủ tướng Chính phủ của Việt Nam Cộng hòa trước đây.
• Phạm vi thời gian: Tập trung vào giai đoạn từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành (từ năm 2014 đến nay), căn cứ trên Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đang có hiệu lực.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng thuật toàn diện các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến chế định Thủ tướng Chính phủ theo các nhóm chủ đề nội dung chính.

Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Các công trình nghiên cứu quốc tế được phân chia theo hai hướng tiếp cận: nghiên cứu trường hợp quốc gia cụ thể và nghiên cứu so sánh thể chế.

• Về vị trí, vai trò của Thủ tướng: Trong chính thể quân chủ đại nghị, F. Benemy (1965) trong tác phẩm The Elected Monarch ví Thủ tướng Anh như một quân vương được bầu, đứng đầu nhà nước trên thực tế; Colin Turpin và Adam Tomkins (2012) trong British Government and the Constitution phân tích các vai trò thực tế của Thủ tướng Anh như lãnh đạo chính sách đối ngoại, lãnh đạo đảng và truyền thông. Ở Nhật Bản, Tomohito Shinoda (2000) trong Leading Japan: The role of the Prime Minister khẳng định vai trò hiến định của người đứng đầu Nội các; trong khi Kenji Hayao (1993) (The Japanese Prime Minister and public policy) và Kensuke Takayasu (2015) phân tích sự hạn chế và tính thụ động của Thủ tướng Nhật Bản; Ellis S. Krauss và Benjamin Nyblade (2004) chỉ ra sự thay đổi vai trò Thủ tướng Nhật Bản gắn với cải cách bầu cử và truyền thông. Tại các nước cộng hòa đại nghị, Gordon Smith (1991) (The resource of a German Chancellor) và King A (1994) phân tích vai trò thực quyền của Thủ tướng Đức. Ở chính thể cộng hòa hỗn hợp, Robert G. Neumann (1951) và Robert Elgie (1993) (The role of Prime Minister in France, 1981-91) đối chiếu mức độ quyền lực giữa Thủ tướng Pháp và Thủ tướng Nga.
• Về cách thức hình thành Thủ tướng: Rodney Brazier (1999) (Constitutional Practice - The Foundations of British Government) phân tích tập quán bổ nhiệm thủ lĩnh đảng chiếm đa số tại Hạ viện Anh. Ludger Helms (2005) (Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive Leadership in Western Democracies) chỉ ra quy trình bầu Thủ tướng Đức tại Bundestag và điều kiện thành lập chính phủ liên minh. Eugene D. Mazot (2005) nghiên cứu sự đối đầu giữa Nghị viện và Tổng thống Nga trong việc phê chuẩn Thủ tướng năm 1998.
• Về nhiệm vụ, quyền hạn: Báo cáo Role and Powers of the Prime Minister (2014) của Hạ viện Anh và Stephen Buckley (2006) (The Prime Minister and Cabinet) nhấn mạnh các đặc quyền và quyền hạn phái sinh theo quy ước của Thủ tướng Anh; Richard Crossman (1972) trong Inside View: Three lectures on Prime Ministerial Government khái quát 5 nhóm quyền lực căn bản của Thủ tướng Anh. Ludger Helms (1996, 2005) so sánh thẩm quyền hiến định của Thủ tướng Đức với thẩm quyền theo tập quán của Thủ tướng Anh. Kimberly A. McQuire (2012) phân tích sự phụ thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Nga vào Tổng thống so với tính tự chủ tương đối của Thủ tướng Pháp.
• Về mối quan hệ giữa Thủ tướng và Nội các: Khái niệm "The Core Executive" được Smith (1999) (The Core Executive in Britain) phân tích như hạt nhân quyền lực hành pháp. Giovanni Sartori (1994) (Comparative Constitutional Engineering) phân loại ba công thức vị thế của Thủ tướng trong Chính phủ đại nghị. Rod Hague và Martin Harrop (2004) (Comparative Government and Politics) chia thành ba mô hình: Chính phủ Nội các, Chính phủ Thủ tướng và Chính phủ Bộ trưởng. Michael Foley (1993) (The Rise of the British Presidency) phân tích xu hướng cá nhân hóa quyền lực của Thủ tướng Margaret Thatcher. Patrick Weller (2003) và Rodney Brazier (1991) luận giải sự tương tác và giới hạn quyền lực của Thủ tướng trước Nội các. Patrick Gordon Walker (1972), Anthony Wedgwood Benn (1979) và Christopher Foster (2005) nghiên cứu nguyên tắc trách nhiệm tập thể tại Anh. Về phía Đức, Hartmut Maurer (2007) trong giáo trình Staatsrecht I chỉ ra quyền độc lập của Bộ trưởng khi tham gia nghị quyết chung. Martine Lombard (2013) (Droit administratif) phân tích thẩm quyền lập quy của Thủ tướng Pháp và việc ủy nhiệm cho các Bộ trưởng. Richard C. Schroeder (1980) và Blondel (1990) phân tích mô hình hành pháp một đầu tại Hoa Kỳ.
• Về quan hệ với Nghị viện, Nguyên thủ và Tư pháp: Thomas (2004) nghiên cứu trách nhiệm giải trình của Thủ tướng Anh; Richard Rose (1991) và George W. Jones (1991) phân tích cơ chế bất tín nhiệm xây dựng tại Đức; Abdul Salim Amin (2018) nghiên cứu quan hệ Tổng thống - Thủ tướng - Nghị viện Nga. Về quan hệ với Nguyên thủ, Alfred de Grazia (1959), Hilaire Barnett (2017) và Thomas A. Baylis (1996) phân tích sự phân bổ quyền lực thực tế. Về quan hệ với Tư pháp, Richard Clayton (2010), Nathaniel Yong-Ern Khng (2012) và Whyte (2017) nghiên cứu sự giám sát tư pháp và tính độc lập của tòa án. James Barber (1991) và Andrew Heywood (2019) tổng kết các yếu tố tác động đến quyền lực của Thủ tướng.

Tình hình nghiên cứu trong nước

• Về vị trí, vai trò của Thủ tướng: Nguyễn Đăng Dung (2004, 2007), Bùi Xuân Đức (2007), Hoàng Thị Ngân (2010), Phạm Tuấn Khải (2012) và Văn Tất Thu (2013) phân tích vị trí người đứng đầu Chính phủ, người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước và lập luận về tư cách người đứng đầu hành pháp. Ngược lại, Bùi Thị Thanh Thúy (2016) và Nguyễn Cửu Việt (1992) căn cứ vào nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa để giải thích lý do không xác định Thủ tướng là người đứng đầu nhánh hành pháp độc lập. Đặng Xuân Phương (2011) và Phạm Hồng Thái phân tích hai phương thức lãnh đạo chính trị và điều hành hành chính.
• Về cách thức hình thành: Vũ Hồng Anh (2004) đề xuất cơ chế nhân dân bầu trực tiếp Thủ tướng Chính phủ; Vũ Thư (2014) kiến nghị tạo cơ chế cạnh tranh trong quy trình Quốc hội bầu Thủ tướng.
• Về nhiệm vụ, quyền hạn: Nguyễn Cửu Việt (2017), Lê Cảm (2012), Vũ Thư (2014), Cao Vũ Minh (2016) và Nguyễn Quốc Thắng (2014) phân tích sự phân định thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và Thủ tướng, chỉ ra thực trạng quá tải các quyết định mang tính sự vụ và kiến nghị tập trung vào chức năng hoạch định chính sách vĩ mô. Nguyễn Đăng Dung (2017) nghiên cứu cơ chế kiểm soát quyền lực hành pháp.
• Về chế độ trách nhiệm: Bùi Thị Ngọc Mai (2016) và Nguyễn Minh Phú (2018) phân tích cấu trúc trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Võ Trí Hảo (2014) bàn về nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Mặc dù các công trình trước đây đã đề cập đến từng khía cạnh riêng lẻ của Chính phủ hoặc thẩm quyền hành chính, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu và có hệ thống về chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) được ban hành. Luận án giải quyết khoảng trống này thông qua việc xây dựng khung lý thuyết hoàn chỉnh về chế định Thủ tướng Chính phủ, đánh giá toàn diện cả quy định thực định và thực tiễn thi hành từ năm 2014 đến nay, từ đó đề xuất mô hình chuyển dịch phương thức vận hành sang chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết

Luận án vận dụng các học thuyết và quan điểm lý luận nền tảng sau:

• Học thuyết phân quyền (John Locke, Montesquieu): Đặt cơ sở cho việc tách bạch nhánh quyền hành pháp, khẳng định tính chất năng động, liên tục của hành pháp cần được điều hành bởi một cá nhân chịu trách nhiệm, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm soát, kiềm chế quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ từ phía lập pháp và tư pháp.
• Học thuyết nhà nước pháp quyền (Rule of Law): Luận giải tính chính đáng, hợp pháp của nguồn gốc quyền lực Thủ tướng; nguyên tắc giới hạn quyền lực bằng Hiến pháp và Luật; yêu cầu Thủ tướng chỉ được thực hiện những gì luật cho phép và phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm.
• Các học thuyết dân chủ: Học thuyết khế ước xã hội của J. Rousseau cung cấp cơ sở cho việc ủy quyền và kiểm soát trực tiếp của nhân dân đối với cơ quan thừa hành; Lý thuyết dân chủ đại diện của John Stuart Mill cung cấp luận điểm về sự phân biệt giữa việc kiểm soát của cơ quan đại diện và sự điều hành của nhánh hành pháp, đồng thời khẳng định nguyên tắc trách nhiệm cá nhân phải được minh định rõ ràng, tránh việc trách nhiệm tập thể biến thành việc không ai chịu trách nhiệm.
• Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại (Nye, Donahue): Định hướng việc chuyển đổi từ phương thức chỉ huy mệnh lệnh cứng sang điều tiết gián tiếp, sử dụng công cụ chính sách, pháp luật và đề cao năng lực quản trị công, lấy người dân làm trung tâm.
• Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa và quan điểm của Đảng, Nhà nước Việt Nam: Cung cấp cơ sở lý luận về tính thống nhất của quyền lực nhà nước, nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát và sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức, hoạt động của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể của khoa học pháp lý:

• Phương pháp nghiên cứu lý thuyết luật học, phân tích và tổng hợp: Sử dụng tại các Chương 1, 2, 3, 4, 5 nhằm làm rõ các khái niệm, quy phạm pháp luật và hệ thống hóa quan điểm khoa học.
• Phương pháp lịch sử: Sử dụng tại Chương 3 và Chương 4 để khảo sát sự biến chuyển quy định về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992, 2013).
• Phương pháp so sánh luật học: So sánh thể chế và kinh nghiệm lập hiến về người đứng đầu Chính phủ tại các quốc gia đại nghị, hỗn hợp và tổng thống để làm rõ nét đặc thù của Việt Nam.
• Phương pháp mô hình hóa: Phân tích cấu trúc tổ chức và các mô hình vận hành của Chính phủ (Chính phủ Nội các, Chính phủ Thủ tướng, Chính phủ Bộ trưởng).
• Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: Tác giả tiến hành phỏng vấn sâu 05 chuyên gia (được mã hóa thông tin) tại Hà Nội, bao gồm 03 chuyên gia nghiên cứu Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và 02 chuyên gia hoạt động thực tiễn tại các cơ quan giúp việc trực tiếp cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Toàn bộ các cuộc phỏng vấn được ghi âm lưu trữ có sự đồng thuận của chuyên gia, dữ liệu được phân tích và tổng hợp tại Phụ lục 02 để làm căn cứ thực tiễn đánh giá sự vận hành pháp luật tại Chương 3 và Chương 4.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Nguồn dữ liệu của luận án bao gồm:

• Các văn bản Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ (1946, 1959, 1980, 1992, 2013).
• Các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước: Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ (đặc biệt Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2019), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2020), Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân.
• Quy chế làm việc của Chính phủ (ban hành kèm theo Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/12/2016).
• Văn kiện Đại hội Đảng, các nghị quyết về cải cách hành chính và cải cách tư pháp.
• Dữ liệu phỏng vấn chuyên gia thực tiễn và hệ thống tài liệu sách chuyên khảo, tạp chí khoa học trong và ngoài nước.

Nội dung chính theo từng chương

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Chương này tổng kết có hệ thống các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về chế định Thủ tướng Chính phủ theo các nhóm nội dung: vị trí, vai trò; cách thức hình thành; nhiệm vụ, quyền hạn; mối quan hệ giữa Thủ tướng với Nội các/Bộ trưởng, với Nghị viện/Quốc hội, với Nguyên thủ quốc gia và với cơ quan tư pháp; các yếu tố tác động đến Thủ tướng. Luận án chỉ ra các xu hướng nghiên cứu quốc tế trong việc đánh giá quyền lực của người đứng đầu hành pháp và tổng thuật các nghiên cứu trong nước về Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013. Qua đó, chương này xác lập câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu làm cơ sở cho toàn bộ luận án.

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ

Chương 2 làm rõ các khái niệm nền tảng:

• Thủ tướng Chính phủ được xác định vừa là nhà chính trị (lãnh đạo chính trị, định hướng chính sách), vừa là nhà hành chính (điều hành hệ thống hành chính nhà nước), trong đó tư cách nhà chính trị giữ vai trò chủ đạo.
• Chế định Thủ tướng Chính phủ là tổng thể các quy phạm pháp luật có chung đặc tính, cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành và hoạt động của chức danh Thủ tướng Chính phủ (cách thức hình thành, vị trí pháp lý, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ trách nhiệm, phương thức hoạt động, bộ máy giúp việc).
• Đặc điểm của chế định: mang bản chất chính trị sâu sắc; không tách rời với chế định Chính phủ nhưng có tính độc lập tương đối; nguồn pháp luật chủ yếu là văn bản luật (Hiến pháp, Luật) và ở một số nước bao gồm cả tập quán, quy ước.

Chương này đi sâu phân tích 5 học thuyết nền tảng (học thuyết phân quyền, học thuyết nhà nước pháp quyền, các học thuyết dân chủ, học thuyết quản trị nhà nước hiện đại, học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa) và 3 nhóm yếu tố tác động đến chế định: đảng phái chính trị; kinh tế, văn hóa - xã hội; và yếu tố cá nhân của người giữ chức danh Thủ tướng Chính phủ.

CHƯƠNG 3: VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM

Chương 3 phân tích sự phát triển vị trí pháp lý của Thủ tướng qua các bản Hiến pháp: từ Chủ tịch Chính phủ (Hiến pháp 1946), Thủ tướng Chính phủ (Hiến pháp 1959), Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng theo mô hình tập thể lãnh đạo (Hiến pháp 1980), đến Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ (Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013).

Theo pháp luật hiện hành, luận án phân tích vị trí của Thủ tướng Chính phủ dưới hai giác độ:

• Trong nội bộ Chính phủ: Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ nhưng bị giằng co giữa nguyên tắc lãnh đạo cá nhân và chế độ làm việc tập thể thảo luận, biểu quyết theo đa số của Chính phủ.
• Trong bộ máy nhà nước: Thủ tướng đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, có mối quan hệ đa chiều với Quốc hội, Chủ tịch nước, TANDTC, VKSNDTC và chính quyền địa phương.

Đánh giá thực tiễn thực thi, luận án chỉ ra các hạn chế: vị trí người đứng đầu hành pháp chưa được xác lập mạch lạc; sự lẫn lộn giữa điều hành vĩ mô của Thủ tướng với quản lý ngành của Bộ trưởng; cơ chế tương tác giữa Thủ tướng với TANDTC và VKSNDTC còn thiếu các công cụ kiểm soát tư pháp hữu hiệu; nguyên nhân bắt nguồn từ sự chưa đồng bộ trong mô hình tổ chức quyền lực và sự duy trì phương thức điều hành hành chính truyền thống.

CHƯƠNG 4: NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ VIỆT NAM

Chương 4 khảo sát thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của Thủ tướng qua các thời kỳ lập hiến và theo pháp luật thực định:

• Về nhiệm vụ, quyền hạn: Phân tích các nhóm quyền của Thủ tướng trong lãnh đạo công tác Chính phủ, hệ thống hành chính, phê chuẩn các chức danh lãnh đạo UBND cấp tỉnh, ban hành quyết định, chỉ thị. Thực trạng cho thấy Thủ tướng phải xử lý khối lượng công việc sự vụ quá lớn, thiếu thời gian cho hoạch định chính sách chiến lược; phương thức điều hành còn nghiêng về mệnh lệnh hành chính vi mô.
• Về chế độ trách nhiệm: Luận án phân tích 3 hình thức trách nhiệm:
  • Trách nhiệm chính trị: Phân tích cơ chế giải trình trước Quốc hội, chế độ báo cáo trước nhân dân qua phương tiện thông tin đại chúng, cơ chế lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm. Thực tiễn cho thấy việc báo cáo trước nhân dân còn mang tính hình thức; quy trình lấy phiếu tín nhiệm chưa tạo ra hệ quả pháp lý rõ ràng về trách nhiệm chính trị, trong khi thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm chưa từng được vận hành.
  • Trách nhiệm pháp lý: Còn thiếu vắng các quy định cụ thể về chế tài và thủ tục tài phán đối với hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu Chính phủ.
  • Trách nhiệm đạo đức: Quy định còn sơ sài, mang tính nguyên tắc chung.

CHƯƠNG 5: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chương 5 xác lập các quan điểm chỉ đạo và phương hướng hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách nền hành chính quốc gia. Luận án đề xuất 6 nhóm giải pháp cơ bản:

1. Xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ, thay thế dần chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp cá nhân phụ trách bằng việc phân định rõ những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định độc lập của Thủ tướng.
2. Phát huy vai trò và trách nhiệm độc lập của các Bộ trưởng trong việc quản lý ngành, lĩnh vực để giảm tải công việc sự vụ cho Thủ tướng.
3. Tăng cường sự chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thông qua phân cấp, phân quyền triệt để.
4. Minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ, quy định cụ thể thủ tục chịu trách nhiệm chính trị (từ chức, bỏ phiếu tín nhiệm) và chế độ báo cáo trực tiếp trước nhân dân.
5. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ từ phía Quốc hội, cơ quan tư pháp và sự giám sát của xã hội.
6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng lãnh đạo bằng chủ trương, chính sách và sự nêu gương, không làm thay công việc quản lý hành chính nhà nước.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định ba đóng góp khoa học chủ yếu:

STT	Phương diện	Nội dung đóng góp mới của luận án
1	Tính hệ thống về lý luận	Là công trình nghiên cứu tương đối tổng thể, toàn diện và có hệ thống về chế định Thủ tướng Chính phủ tại Việt Nam dưới góc độ khoa học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
2	Đánh giá thực trạng đa chiều	Đánh giá công phu thực trạng chế định trên cả hai phương diện: quy định pháp luật thực định và thực tiễn thực hiện pháp luật; đặt trong sự so sánh lịch sử (từ Hiến pháp 1946 đến nay) và đối chiếu kinh nghiệm quốc tế.
3	Giải pháp đổi mới mô hình	Đề xuất tăng cường thẩm quyền và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ trên nền tảng nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực; kiến nghị chuyển dịch mô hình vận hành của Chính phủ từ "chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách" sang "chế độ Thủ tướng".

Hệ thống kiến nghị của luận án hướng vào việc sửa đổi các quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, Quy chế làm việc của Chính phủ, phân định rành mạch thẩm quyền hoạch định chính sách vĩ mô của Thủ tướng với thẩm quyền quản lý chuyên môn của Bộ trưởng, và cụ thể hóa các quy trình từ chức, bỏ phiếu tín nhiệm đối với chức danh người đứng đầu Chính phủ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Căn cứ theo giới hạn phạm vi nghiên cứu mà tác giả đã trình bày trong văn bản:

• Luận án tập trung sâu vào hình thức trách nhiệm chính trị, chỉ dừng lại ở mức độ đề cập sơ lược các vấn đề căn bản của hình thức trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức của Thủ tướng Chính phủ.
• Về phạm vi đối chiếu, luận án không nghiên cứu về chế định Thủ tướng Chính phủ của chính quyền Việt Nam Cộng hòa trước năm 1975.
• Về phạm vi khảo sát thực tế, việc phỏng vấn sâu chuyên gia được thực hiện trên cỡ mẫu định tính gồm 05 chuyên gia tại địa bàn Hà Nội.
• Hướng nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế tài phán hiến pháp đối với các quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hoàn thiện thể chế trách nhiệm pháp lý và đánh giá tổ chức, hoạt động của bộ máy giúp việc cho Thủ tướng Chính phủ.

Giá trị tham khảo

Luận án cung cấp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn có giá trị cho các nhóm đối tượng:

• Nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên: Phục vụ công tác nghiên cứu, giảng dạy các chuyên đề về Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Tổ chức bộ máy nhà nước, Khoa học quản lý công và Chính trị học so sánh. Phần tổng quan tài liệu (Chương 1) và cơ sở lý luận (Chương 2) là nguồn tham khảo phong phú về học thuyết The Core Executive, phân loại mô hình Chính phủ và các lý thuyết tổ chức quyền lực.
• Cơ quan tham mưu, lập pháp và hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ và các ban soạn thảo trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế làm việc của Chính phủ cũng như các quy định về lấy phiếu, bỏ phiếu tín nhiệm.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa chế định Thủ tướng Chính phủ như thế nào? Chế định Thủ tướng Chính phủ được định nghĩa là tổng thể các quy phạm pháp luật có chung những đặc tính nhất định, cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành và hoạt động của chức danh Thủ tướng Chính phủ, bao gồm cách thức hình thành, vị trí pháp lý, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ trách nhiệm, phương thức hoạt động, bộ máy giúp việc và các vấn đề khác liên quan đến Thủ tướng Chính phủ với tư cách một chủ thể thực thi quyền lực nhà nước.

2. Những học thuyết lý luận nào được tác giả sử dụng làm nền tảng phân tích? Luận án sử dụng hệ thống gồm 5 học thuyết chính:

• Học thuyết phân quyền (John Locke, Montesquieu)
• Học thuyết nhà nước pháp quyền (Rule of Law)
• Các học thuyết dân chủ (Học thuyết khế ước xã hội của J. Rousseau và Lý thuyết dân chủ đại diện của John Stuart Mill)
• Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại
• Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa

3. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia được tác giả tiến hành với đối tượng nào và lưu trữ dữ liệu ra sao? Tác giả đã phỏng vấn trực tiếp 05 chuyên gia tại Hà Nội (thông tin được mã hóa), gồm 03 nhà nghiên cứu chuyên sâu về Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và 02 chuyên gia hoạt động thực tiễn tại cơ quan giúp việc trực tiếp cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Quá trình phỏng vấn được ghi âm có sự đồng ý của chuyên gia, dữ liệu âm thanh được tác giả lưu trữ phục vụ trích xuất học thuật và kết quả được tổng hợp tại Phụ lục 02 của luận án.

4. Đề xuất trọng tâm của luận án về việc thay đổi mô hình làm việc của Chính phủ là gì? Đề xuất trọng tâm là chuyển đổi cách thức tổ chức và hoạt động của Chính phủ từ "chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách" sang "chế độ Thủ tướng". Theo đó, xác lập thẩm quyền và trách nhiệm cá nhân rõ ràng của Thủ tướng đối với các quyết sách hành pháp, giảm bớt tính hình thức của việc biểu quyết tập thể đối với những nội dung thuộc thẩm quyền điều hành của người đứng đầu, đồng thời phân quyền triệt để cho các Bộ trưởng và chính quyền địa phương.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam" của tác giả Trần Thị Thu Hà là công trình nghiên cứu khoa học pháp lý có tính hệ thống và toàn diện về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn và chế độ trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013. Bằng việc kết hợp giữa phân tích quy phạm, so sánh thể chế quốc tế và khảo sát thực tiễn phỏng vấn chuyên gia, luận án đã chỉ rõ những bất cập về sự quá tải sự vụ và tính mờ nhạt trong chế độ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng. Công trình đóng góp hệ thống giải pháp có giá trị khoa học nhằm hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ, trọng tâm là xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ và minh bạch hóa cơ chế kiểm soát quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

đặt vấn đề tăng cƣờng vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của TTCP trên nền tảng của nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ từ chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách sang chế độ Thủ tƣớng. Cơ cấu của luận án: Luận án đƣợc cơ cấu thành 5 chƣơng: Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chƣơng 2: Cơ sở lý luận của chế định Thủ tƣớng Chính phủ Chƣơng 3: Vị trí pháp lý của Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam Chƣơng 4: Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam Chƣơng 5: Quan điểm, phƣơng hƣớng và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay. 7 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài liên quan đến đề tài luận án Các công trình nghiên cứu về TTCP ở nƣớc ngoài khá nhiều, khá phong phú, đa dạng nhƣng tựu trung thƣờng diễn ra theo hai xu hƣớng chủ yếu: Một là, nghiên cứu về TTCP ở các quốc gia cụ thể.

Theo đó, đƣợc chú ý nhiều nhất là TTCP của các quốc gia phƣơng Tây, nhƣ Anh, Pháp, Đức, Canada. Vì trong các nền dân chủ phƣơng Tây, trên nền tảng nguyên tắc phân chia quyền lực, ngƣời đứng đầu Chính phủ thƣờng là ngƣời đứng đầu hành pháp, gắn liền với hình ảnh cá nhân quyền lực, năng động và chịu trách nhiệm. Ngƣợc lại, ở các quốc gia châu Á – nơi có truyền thống đề cao yếu tố tập thể hơn cá nhân, TTCP thƣờng không nổi bật bằng, do vậy, ít đƣợc quan tâm hơn. Hai là, nghiên cứu về TTCP theo quan điểm so sánh.

Với cách tiếp cận này, TTCP của các quốc gia đƣợc chọn thƣờng là đại diện điển hình cho các chính thể khác nhau. Trong đó, phổ biến là các nghiên cứu so sánh giữa TTCP Anh (quân chủ đại nghị) với TTCP Đức (cộng hòa đại nghị), TTCP Pháp và TTCP Nga (Cộng hòa hỗn hợp). Thậm chí, nhiều tác giả còn đặt TTCP các nƣớc này trong mối tƣơng quan với Tổng thống Mỹ (ngƣời nắm quyền hành pháp ở chính thể cộng hòa tổng thống) và Tổng thống Pháp (ngƣời đứng đầu hành pháp ở chính thể cộng hòa hỗn hợp). Nội dung của các nghiên cứu về TTCP tập trung vào những vấn đề cơ bản sau: a) Về vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ TTCP đƣợc biết đến trƣớc hết với tƣ cách ngƣời đứng đầu Chính phủ (The Head of Government).

Ngoài ra, TTCP của nhiều quốc gia trên thế giới còn là ngƣời đứng đầu hành pháp (The Chief of Executive). Vì vậy, đa số các tác giả nƣớc ngoài đều nhấn mạnh vai trò của TTCP trên phƣơng diện lãnh đạo, điều hành Chính phủ/Nội các, lãnh đạo hành pháp (executive leadership), lãnh đạo chính trị (political leadership), lãnh đạo công chúng (public leadership) và đặc biệt là vai trò định hƣớng chính sách cho Chính phủ. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm chung, các tác giả không quên chỉ ra những nét riêng biệt về vị trí, vai trò của TTCP ở một số quốc gia nhất định, gắn liền với đặc trƣng của những hình thức chính thể tƣơng ứng. Trong chính thể quân chủ đại nghị, vai trò của TTCP hết sức nổi bật.

Điều này chủ yếu đƣợc khẳng định và chứng minh trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh. Benemy trong cuốn The Elected Monarch, George G.ltd, London, 1965 đã ví Thủ tƣớng Anh nhƣ một vị “quân vƣơng đƣợc bầu”, ngƣời không “đứng đầu nhà nƣớc theo pháp luật” nhƣng lại “đứng đầu nhà nƣớc trên thực tế”. Hai nhà nghiên cứu Colin Turpin và Adam Tomkins trong cuốn British Government and the Constitution, Text and Materials, seventh edition, Cambridge University Press, 2012 đánh giá rằng vai trò của TTCP Anh đƣợc bộc lộ mạnh mẽ trên thực tế, bao gồm vai trò lãnh đạo Chính phủ; lãnh đạo chính sách đối ngoại; lãnh đạo đảng chính trị và đứng đầu về truyền thông của Chính phủ Anh. Tuy nhiên, đáng chú ý là, đa phần vai trò mà 8 ngƣời đứng đầu Chính phủ nƣớc này đảm nhiệm đều theo quy ƣớc, phụ thuộc chủ yếu vào tập quán và các tình huống chính trị, do đó, có tính linh hoạt và thay đổi theo thời gian.

Cũng nhƣ Thủ tƣớng Anh, Thủ tƣớng Nhật Bản đƣợc đánh giá là nhân vật chính trị trung tâm của Chính phủ. Trong cuốn sách “Leading Japan: The role of the Prime Minister”, Praeger Publisher, 2000, nhà nghiên cứu Tomohito Shinoda cho rằng vị trí, vai trò của TTCP đƣợc xác định trong Hiến pháp và với vai trò hiến định đó, ngƣời đứng đầu Nội các Nhật Bản có địa vị tƣơng xứng với TTCP ở nhiều quốc gia theo chính thể đại nghị khác, trong đó điển hình nhƣ Anh và Đức. Tác giả cũng nhấn mạnh vai trò thực tế của Thủ tƣớng Nhật Bản còn đƣợc định hình thêm bởi những phát triển thể chế và chính trị thời kỳ hậu chiến. Tuy nhiên, khác với Thủ tƣớng Anh, vai trò của Thủ tƣớng Nhật gây nhiều tranh cãi.

Thậm chí, có quan điểm cho rằng Thủ tƣớng Nhật Bản là nhân vật chính trị “yếu và thụ động” so với những ngƣời đồng cấp ở các nƣớc khác, đặc biệt là các quốc gia phƣơng Tây. Đại diện tiêu biểu cho khuynh hƣớng đánh giá này là Kenji Hayao (1993), trong tác phẩm The Japanese Prime Minister and public policy, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh và Kensuke Takayasu (2015), Is the Japanese Prime Minister too week or too strong? – An institutional Analysis, The journal of law, political science and humanities, Japan. Song theo các tác giả Ellis S. Krauss và Benjamin Nyblade, qua bài viết “Presidentialization” in Japan? The Prime Minister, Media and Elections in Japan, British Journal of Political Science, 2004, TTCP Nhật Bản trƣớc đây có vai trò khá mờ nhạt nhƣng hiện nay đã trở nên nổi bật hơn nhờ những cải cách quan trọng về chế độ bầu cử và sự thay đổi mạnh mẽ của truyền thông khiến cho cử tri có điều kiện cập nhật thƣờng xuyên các hoạt động hàng ngày của cá nhân ngƣời đứng đầu Nội các.

Ở chính thể cộng hòa đại nghị, các nghiên cứu đều cho thấy TTCP là nhân vật đầy thực quyền, có vai trò và sự ảnh hƣởng to lớn không chỉ đối với bộ máy nhà nƣớc mà với toàn xã hội. Nổi bật trong các nghiên cứu về vấn đề này là: Gordon Smith (1991), The resource of a German Chancellor, Journal West European Politics, Volume 14; King A (1994), Chief executives in Western Europe trong I.McKay (eds), “Developing Democracy: Comparative Research in Honour of J. Blondel”, London, Sage… Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, nơi thực hiện mô hình hành pháp hai đầu, vai trò của TTCP hạn chế hơn. Thủ tƣớng chủ yếu là ngƣời thực thi các chính sách của Tổng thống.

Quyền hành của TTCP chỉ thực sự gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một đảng với Tổng thống. Đặc điểm này đƣợc khẳng định trong các nghiên cứu về TTCP Pháp và Nga. Tuy nhiên, các tác giả Robert G. Neumann trong European and Comparative Government, McGraw-Hill Book Company, Inc, New York, 1951 và Robert Elgie trong The role of Prime Minister in France, 1981-91, St.Martin‟s Press, 1993 đều thống nhất rằng TTCP Pháp có vai trò nổi bật hơn so với TTCP Nga.

9 b) Về cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ Các tác giả nƣớc ngoài hầu nhƣ không dừng ở việc mô tả đơn giản thủ tục, trình tự pháp lý hình thành TTCP mà ngƣợc lại đều tập trung phân tích khía cạnh chính trị của vấn đề. Ở chính thể đại nghị, bổ nhiệm TTCP thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia nhƣng trên thực tế Nhà vua hay Tổng thống đều không có sự lựa chọn nào khác ngoài ngƣời đứng đầu của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Vì Thủ tƣớng đƣợc bổ nhiệm phải là ngƣời có khả năng thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Hạ viện. Điều này đƣợc thừa nhận trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh nhƣ: F.

Benemy (1965), The Elected Monarch, George G.ltd, London; Rodney Brazier (1999), Constitutional Practice - The Foundations of British Government, Oxford University Press; third edition… Ngoài ra, cùng là chính thể đại nghị nhƣng đối với các quốc gia theo mô hình cộng hòa nghị viện, cách thức hình thành TTCP có sự khác biệt nhất định. Ludger Helms trong một nghiên cứu so sánh - Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive Leadership in Western Democracies, Palgrave Macmillan, 2005 đã chỉ rõ: Thủ tƣớng Đức đƣợc bổ nhiệm bởi Tổng thống Liên bang nhƣng trƣớc đó phải dành đƣợc đa số tuyệt đối trong cuộc bỏ phiếu lần thứ nhất tại Bundestag (Hạ viện). Vì Chính phủ đƣợc thành lập theo nguyên tắc liên minh nên ứng viên Thủ tƣớng phải hội đủ các điều kiện: một, không phải là Nghị sĩ trong Bundestag; hai, không phải là lãnh đạo chính thức của Đảng mạnh nhất trong Quốc hội. Tuy nhiên, bằng những quan sát của mình, tác giả cuốn sách nhận thấy rằng trên thực tế hầu hết Thủ tƣớng Đức đều kiêm luôn chủ tịch đảng sau một thời gian nắm giữ vị trí ngƣời đứng đầu Chính phủ, ngoại trừ Thủ tƣớng Helmut Schmit (Thủ tƣớng Tây Đức từ 1974 – 1982).

Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự thành lập TTCP tƣơng đối giống với chính thể đại nghị, tức cũng phải thông qua Nghị viện. Tuy nhiên, dù TTCP Pháp và Nga đều đƣợc bổ nhiệm bởi Tổng thống nhƣng ở Pháp – nơi duy trì chế độ đa đảng song lại không có đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, để tìm ra một Thủ tƣớng có khả năng thuyết phục đa số Nghị sỹ đòi hỏi Tổng thống phải có kỹ năng lựa chọn tốt. Neumann cho thấy điều đó trong cuốn European and Comparative Government, McGraw-Hill; 3rd edition, 1960. Ngƣợc lại, ở Nga, Tổng thống dƣờng nhƣ toàn quyền quyết định chọn ai là TTCP, bất chấp sự phản đối của Quốc hội.

Thế nhƣng không phải không có những trƣờng hợp ngoại lệ. Bài viết Constitutional Roulette: The Russian Parliament’s Battles with the President over appointing a Prime Minister, Stanford Journal of International Law, volume 123, 2005 của tác giả Eugene D.Mazot chỉ ra một ngoại lệ xảy ra vào năm 1998, khi Quốc hội Nga bác bỏ đề xuất của Tổng thống, tự đề xuất ứng cử viên mới và chấp nhận ông này là Thủ tƣớng. Sử dụng cuộc đối đầu nhƣ một “cái cớ”, tác giả đã có những gợi mở, đánh giá xác đáng về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể, đặc biệt là mô hình chính thể hỗn hợp mà nƣớc Nga thời kỳ hậu Xô Viết đã lựa chọn.