đặt vấn đề tăng cƣờng vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của TTCP trên nền tảng của nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ từ chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách sang chế độ Thủ tƣớng. Cơ cấu của luận án: Luận án đƣợc cơ cấu thành 5 chƣơng: Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chƣơng 2: Cơ sở lý luận của chế định Thủ tƣớng Chính phủ Chƣơng 3: Vị trí pháp lý của Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam Chƣơng 4: Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam Chƣơng 5: Quan điểm, phƣơng hƣớng và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay. 7 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài liên quan đến đề tài luận án Các công trình nghiên cứu về TTCP ở nƣớc ngoài khá nhiều, khá phong phú, đa dạng nhƣng tựu trung thƣờng diễn ra theo hai xu hƣớng chủ yếu: Một là, nghiên cứu về TTCP ở các quốc gia cụ thể.
Theo đó, đƣợc chú ý nhiều nhất là TTCP của các quốc gia phƣơng Tây, nhƣ Anh, Pháp, Đức, Canada. Vì trong các nền dân chủ phƣơng Tây, trên nền tảng nguyên tắc phân chia quyền lực, ngƣời đứng đầu Chính phủ thƣờng là ngƣời đứng đầu hành pháp, gắn liền với hình ảnh cá nhân quyền lực, năng động và chịu trách nhiệm. Ngƣợc lại, ở các quốc gia châu Á – nơi có truyền thống đề cao yếu tố tập thể hơn cá nhân, TTCP thƣờng không nổi bật bằng, do vậy, ít đƣợc quan tâm hơn. Hai là, nghiên cứu về TTCP theo quan điểm so sánh.
Với cách tiếp cận này, TTCP của các quốc gia đƣợc chọn thƣờng là đại diện điển hình cho các chính thể khác nhau. Trong đó, phổ biến là các nghiên cứu so sánh giữa TTCP Anh (quân chủ đại nghị) với TTCP Đức (cộng hòa đại nghị), TTCP Pháp và TTCP Nga (Cộng hòa hỗn hợp). Thậm chí, nhiều tác giả còn đặt TTCP các nƣớc này trong mối tƣơng quan với Tổng thống Mỹ (ngƣời nắm quyền hành pháp ở chính thể cộng hòa tổng thống) và Tổng thống Pháp (ngƣời đứng đầu hành pháp ở chính thể cộng hòa hỗn hợp). Nội dung của các nghiên cứu về TTCP tập trung vào những vấn đề cơ bản sau: a) Về vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ TTCP đƣợc biết đến trƣớc hết với tƣ cách ngƣời đứng đầu Chính phủ (The Head of Government).
Ngoài ra, TTCP của nhiều quốc gia trên thế giới còn là ngƣời đứng đầu hành pháp (The Chief of Executive). Vì vậy, đa số các tác giả nƣớc ngoài đều nhấn mạnh vai trò của TTCP trên phƣơng diện lãnh đạo, điều hành Chính phủ/Nội các, lãnh đạo hành pháp (executive leadership), lãnh đạo chính trị (political leadership), lãnh đạo công chúng (public leadership) và đặc biệt là vai trò định hƣớng chính sách cho Chính phủ. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm chung, các tác giả không quên chỉ ra những nét riêng biệt về vị trí, vai trò của TTCP ở một số quốc gia nhất định, gắn liền với đặc trƣng của những hình thức chính thể tƣơng ứng. Trong chính thể quân chủ đại nghị, vai trò của TTCP hết sức nổi bật.
Điều này chủ yếu đƣợc khẳng định và chứng minh trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh. Benemy trong cuốn The Elected Monarch, George G.ltd, London, 1965 đã ví Thủ tƣớng Anh nhƣ một vị “quân vƣơng đƣợc bầu”, ngƣời không “đứng đầu nhà nƣớc theo pháp luật” nhƣng lại “đứng đầu nhà nƣớc trên thực tế”. Hai nhà nghiên cứu Colin Turpin và Adam Tomkins trong cuốn British Government and the Constitution, Text and Materials, seventh edition, Cambridge University Press, 2012 đánh giá rằng vai trò của TTCP Anh đƣợc bộc lộ mạnh mẽ trên thực tế, bao gồm vai trò lãnh đạo Chính phủ; lãnh đạo chính sách đối ngoại; lãnh đạo đảng chính trị và đứng đầu về truyền thông của Chính phủ Anh. Tuy nhiên, đáng chú ý là, đa phần vai trò mà 8 ngƣời đứng đầu Chính phủ nƣớc này đảm nhiệm đều theo quy ƣớc, phụ thuộc chủ yếu vào tập quán và các tình huống chính trị, do đó, có tính linh hoạt và thay đổi theo thời gian.
Cũng nhƣ Thủ tƣớng Anh, Thủ tƣớng Nhật Bản đƣợc đánh giá là nhân vật chính trị trung tâm của Chính phủ. Trong cuốn sách “Leading Japan: The role of the Prime Minister”, Praeger Publisher, 2000, nhà nghiên cứu Tomohito Shinoda cho rằng vị trí, vai trò của TTCP đƣợc xác định trong Hiến pháp và với vai trò hiến định đó, ngƣời đứng đầu Nội các Nhật Bản có địa vị tƣơng xứng với TTCP ở nhiều quốc gia theo chính thể đại nghị khác, trong đó điển hình nhƣ Anh và Đức. Tác giả cũng nhấn mạnh vai trò thực tế của Thủ tƣớng Nhật Bản còn đƣợc định hình thêm bởi những phát triển thể chế và chính trị thời kỳ hậu chiến. Tuy nhiên, khác với Thủ tƣớng Anh, vai trò của Thủ tƣớng Nhật gây nhiều tranh cãi.
Thậm chí, có quan điểm cho rằng Thủ tƣớng Nhật Bản là nhân vật chính trị “yếu và thụ động” so với những ngƣời đồng cấp ở các nƣớc khác, đặc biệt là các quốc gia phƣơng Tây. Đại diện tiêu biểu cho khuynh hƣớng đánh giá này là Kenji Hayao (1993), trong tác phẩm The Japanese Prime Minister and public policy, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh và Kensuke Takayasu (2015), Is the Japanese Prime Minister too week or too strong? – An institutional Analysis, The journal of law, political science and humanities, Japan. Song theo các tác giả Ellis S. Krauss và Benjamin Nyblade, qua bài viết “Presidentialization” in Japan? The Prime Minister, Media and Elections in Japan, British Journal of Political Science, 2004, TTCP Nhật Bản trƣớc đây có vai trò khá mờ nhạt nhƣng hiện nay đã trở nên nổi bật hơn nhờ những cải cách quan trọng về chế độ bầu cử và sự thay đổi mạnh mẽ của truyền thông khiến cho cử tri có điều kiện cập nhật thƣờng xuyên các hoạt động hàng ngày của cá nhân ngƣời đứng đầu Nội các.
Ở chính thể cộng hòa đại nghị, các nghiên cứu đều cho thấy TTCP là nhân vật đầy thực quyền, có vai trò và sự ảnh hƣởng to lớn không chỉ đối với bộ máy nhà nƣớc mà với toàn xã hội. Nổi bật trong các nghiên cứu về vấn đề này là: Gordon Smith (1991), The resource of a German Chancellor, Journal West European Politics, Volume 14; King A (1994), Chief executives in Western Europe trong I.McKay (eds), “Developing Democracy: Comparative Research in Honour of J. Blondel”, London, Sage… Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, nơi thực hiện mô hình hành pháp hai đầu, vai trò của TTCP hạn chế hơn. Thủ tƣớng chủ yếu là ngƣời thực thi các chính sách của Tổng thống.
Quyền hành của TTCP chỉ thực sự gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một đảng với Tổng thống. Đặc điểm này đƣợc khẳng định trong các nghiên cứu về TTCP Pháp và Nga. Tuy nhiên, các tác giả Robert G. Neumann trong European and Comparative Government, McGraw-Hill Book Company, Inc, New York, 1951 và Robert Elgie trong The role of Prime Minister in France, 1981-91, St.Martin‟s Press, 1993 đều thống nhất rằng TTCP Pháp có vai trò nổi bật hơn so với TTCP Nga.
9 b) Về cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ Các tác giả nƣớc ngoài hầu nhƣ không dừng ở việc mô tả đơn giản thủ tục, trình tự pháp lý hình thành TTCP mà ngƣợc lại đều tập trung phân tích khía cạnh chính trị của vấn đề. Ở chính thể đại nghị, bổ nhiệm TTCP thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia nhƣng trên thực tế Nhà vua hay Tổng thống đều không có sự lựa chọn nào khác ngoài ngƣời đứng đầu của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Vì Thủ tƣớng đƣợc bổ nhiệm phải là ngƣời có khả năng thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Hạ viện. Điều này đƣợc thừa nhận trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh nhƣ: F.
Benemy (1965), The Elected Monarch, George G.ltd, London; Rodney Brazier (1999), Constitutional Practice - The Foundations of British Government, Oxford University Press; third edition… Ngoài ra, cùng là chính thể đại nghị nhƣng đối với các quốc gia theo mô hình cộng hòa nghị viện, cách thức hình thành TTCP có sự khác biệt nhất định. Ludger Helms trong một nghiên cứu so sánh - Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive Leadership in Western Democracies, Palgrave Macmillan, 2005 đã chỉ rõ: Thủ tƣớng Đức đƣợc bổ nhiệm bởi Tổng thống Liên bang nhƣng trƣớc đó phải dành đƣợc đa số tuyệt đối trong cuộc bỏ phiếu lần thứ nhất tại Bundestag (Hạ viện). Vì Chính phủ đƣợc thành lập theo nguyên tắc liên minh nên ứng viên Thủ tƣớng phải hội đủ các điều kiện: một, không phải là Nghị sĩ trong Bundestag; hai, không phải là lãnh đạo chính thức của Đảng mạnh nhất trong Quốc hội. Tuy nhiên, bằng những quan sát của mình, tác giả cuốn sách nhận thấy rằng trên thực tế hầu hết Thủ tƣớng Đức đều kiêm luôn chủ tịch đảng sau một thời gian nắm giữ vị trí ngƣời đứng đầu Chính phủ, ngoại trừ Thủ tƣớng Helmut Schmit (Thủ tƣớng Tây Đức từ 1974 – 1982).
Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự thành lập TTCP tƣơng đối giống với chính thể đại nghị, tức cũng phải thông qua Nghị viện. Tuy nhiên, dù TTCP Pháp và Nga đều đƣợc bổ nhiệm bởi Tổng thống nhƣng ở Pháp – nơi duy trì chế độ đa đảng song lại không có đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, để tìm ra một Thủ tƣớng có khả năng thuyết phục đa số Nghị sỹ đòi hỏi Tổng thống phải có kỹ năng lựa chọn tốt. Neumann cho thấy điều đó trong cuốn European and Comparative Government, McGraw-Hill; 3rd edition, 1960. Ngƣợc lại, ở Nga, Tổng thống dƣờng nhƣ toàn quyền quyết định chọn ai là TTCP, bất chấp sự phản đối của Quốc hội.
Thế nhƣng không phải không có những trƣờng hợp ngoại lệ. Bài viết Constitutional Roulette: The Russian Parliament’s Battles with the President over appointing a Prime Minister, Stanford Journal of International Law, volume 123, 2005 của tác giả Eugene D.Mazot chỉ ra một ngoại lệ xảy ra vào năm 1998, khi Quốc hội Nga bác bỏ đề xuất của Tổng thống, tự đề xuất ứng cử viên mới và chấp nhận ông này là Thủ tƣớng. Sử dụng cuộc đối đầu nhƣ một “cái cớ”, tác giả đã có những gợi mở, đánh giá xác đáng về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các mô hình chính thể, đặc biệt là mô hình chính thể hỗn hợp mà nƣớc Nga thời kỳ hậu Xô Viết đã lựa chọn.
