Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn 1. Một số khái niệm Khi xây dựng khái niệm thực hiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập (KSTSTN) của người có chức vụ, quyền hạn (CVQH), cần làm rõ thế nào là KTSTN của người có CVQH; pháp luật và thực hiện pháp luật về KTSTN của người có CVQH. Khái niệm kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn a) Kiểm soát Theo định nghĩa của Từ điển Tiếng Việt, kiểm soát là “kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm các quy định” [29, Tr.
Hiểu theo cách khác do Từ điển Luật học đưa ra thì kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [42, Tr. Hai cách hiểu này cũng khá tương đồng với nhau, tức là chức năng kiểm soát được thực hiện trên cơ sở xây dựng các tiêu chí nhận diện hành các vi vi phạm pháp luật và chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Phải nhấn mạnh rằng, kiểm soát không chỉ dừng lại ở việc phát hiện và xử lý các sai phạm mà còn bao gồm việc ngăn chặn và phòng ngừa sai phạm trong quá trình thực hiện pháp luật của các chủ thể. b) Tài sản Thuật ngữ “tài sản” được hiểu là là: “tất cả những gì có trị tiền tệ thuộc sở hữu của một cá nhân, một đơn vị hoặc của nhà nước; có thể được dùng để trả nợ, sản xuất ra hàng hoá hay tạo ra lợi nhuận bằng cách nào đó” [50].
Căn cứ Điều 105 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản. Tài sản bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là tài sản hiện có và tài sản hình thành trong tương lai”. Các loại tài sản được giải thích như sau: Thứ nhất, vật là một bộ phận của thế giới vật chất, tồn tại khách quan mà con người có thể cảm giác được bằng các giác quan của mình.
Vật trong quan hệ pháp luật, còn phải thoả mãn các điều kiện như: là bộ phận của thế giới vật chất; chỉ khi con người có khả năng chiếm hữu, quản lý và đưa vào giao dịch; vật đang tồn tại ở hiện tại hoặc sẽ được hình thành trong tương lai. Thứ hai, tiếp cận dưới góc độ kinh tế chính trị, tiền là vật ngang giá chung được dùng làm thước đo giá trị cho các loại tài sản khác. Tiền được coi là một dạng đặc biệt của tài sản và cũng là thước đo để xác định toàn bộ khối tài sản của một chủ thể nào đó trong quan hệ pháp luật dân sự. 8 Thứ ba, loại tài sản rất phổ biến trong giao dịch dân sự hiện nay chính là giấy tờ có giá.
Giấy tờ có giá là một loại tài sản trong quan hệ pháp luật và có các thuộc tính sau: xác nhận quyền tài sản của một chủ thể xác định; trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao quyền sở hữu cho chủ thể khác trong giao dịch dân sự. Thứ tư, tài sản còn được hiểu là quyền tài sản. Nghĩa là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, bao gồm cả quyền sở hữu trí tuệ. Hiện nay, một số quyền tài sản được công nhận như quyền sử dụng đất, quyền tài sản phát sinh từ quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp… c) Thu nhập “Thu nhập” nếu được hiểu theo góc độ kinh tế học, chính là “số lượng tiền, hàng hoá hoặc dịch vụ mà một cá nhân, công ty hay một nền kinh tế nhận trong một khoảng thời gian nhất định (quý, tháng, năm)” [50].
Hình thức biểu hiện của thu nhập dưới dạng tiền lương, tiền công, tiền cho thuê tài sản, lợi nhuận kinh doanh, tiền thù lao dịch vụ nghề nghiệp… hay hiện vật, dịch vụ được nhận. Ở góc độ khác, theo Từ điển Luật học nhận định: “Thu nhập là khoản của cải thường được tính thành tiền mà một cá nhân, một doanh nghiệp hoặc một nền kinh tế nhận được trong một khoảng thời gian nhất định từ công việc, dịch vụ hoặc hoạt động nào đó. Thu nhập có thể gồm các khoản như tiền lương, tiền công, tiền cho thuê tài sản, lợi nhuận kinh doanh. Thu nhập có thể có được từ nhiều nguồn khác nhau, có thể từ lao động, từ việc sở hữu những giấy tờ có giá trị, từ thừa kế, được tặng cho” [42].
Thu nhập còn được hiểu là “nhận được tiền bạc, của cải, vật chất từ một hoạt động nào đó” [43]. Ví dụ như thu nhập từ tiền công, tiền lương thông qua lao động; thu nhập từ những của cải, vật chất có được thông qua kinh doanh, đầu tư; thu nhập từ việc trúng xổ số, trúng thưởng; thu nhập từ tiền bản quyền; thu nhập từ thừa kế … d) Người có chức vụ, quyền hạn Căn cứ tại khoản 2 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: Người có chức vụ, quyền hạn (CVQH) là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do tuyển dụng, do hợp đồng hoặc do một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó, bao gồm 04 nhóm: Một là, cán bộ, công chức, viên chức (CBCCVC). Những người thuộc nhóm này chiếm số lượng lớn trong bộ máy nhà nước, thường giữ những vị trí liên quan đến tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc, giải quyết công việc với công dân, doanh nghiệp. Quy định cụ thể về cán bộ, công chức, viên chức như sau: (i) Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức 9 chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước1.
(ii) Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”2. (iii) Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật3. Hai là, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân, viên chức quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật, công nhân công an trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân. Những người thuộc nhóm này công tác tại các cơ quan đặc thù thuộc lực lượng vũ trang nhân dân.
Ba là, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Bốn là, người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức; Năm là, những người khác được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Đây là nhóm người rất khó xác định, bởi lẽ họ có thể là những người được giao CVQH trong một số trường hợp nhất định. Như vậy, căn cứ vào quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để xác định người có CVQH. Tuy nhiên, quyền hạn và chức vụ không nhất thiết phải song hành với nhau, điển hình như những người thuộc nhóm số năm có thể có một số quyền hạn nhất định trong thi hành công vụ nhưng lại không giữ chức vụ và khó để xác định trên thực tế.
Người có CVQH thuộc nhiều nhóm đối tượng khác nhau, ở các vị trí công tác khác nhau nên cơ chế quản lý cũng cần xem xét cho phù hợp với từng nhóm đối tượng cụ thể. Xét trong phạm vi cơ quan Bảo hiểm xã hội – đơn vị sự nghiệp công lập, thì người có CVQH là viên chức được quy định tại Điều 2 Luật Viên chức năm 2010. 1 Khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 2 Khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Cán bộ công chức và Luật Viên chức năm 2019 3 Điều 2 Luật Viên chức năm 2010 10 Khái niệm người có CVQH được quy định trong Luật bao gồm cả những người làm việc trong khu vực ngoài nhà nước. Theo chủ trương PCTN “trong trước, ngoài sau”, biện pháp KSTSTN của người có CVQH chỉ được áp dụng trong các “cơ quan, tổ chức, đơn vị” thuộc hệ thống chính trị nên trong phạm vi nghiên cứu của đề án về KSTSTN của người có CVQH, thì người có CVQH có nghĩa vụ kê khai TSTN được quy định cụ thể tại Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 bao gồm: CBCC; sĩ quan Công an nhân dân, sĩ quan Quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp; người giữ chức vụ từ Phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Căn cứ tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020 về KSTSTN của người có CVQH trong cơ quan, tổ chức, đơn vị, “KSTSTN của người có CVQH là hoạt động do cơ quan KSTSTN thực hiện theo quy định của pháp luật để biết rõ về TSTN, biến động về TSTN, nguồn gốc của TSTN tăng thêm của người có nghĩa vụ kê khai nhằm phòng ngừa tham nhũng, phục vụ công tác cán bộ, kịp thời phát hiện tham nhũng, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng”.