Chương 1: Cơ sở lý luận về hệ thống kiểm soát nội bộ trong khu vực công ➢ Chương 2: Thực trạng hệ thống kiểm soát nội bộ tại Cục Quản lý thị trường tỉnh Phú Yên. ➢ Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ tại Cục Quản lý thị trường tỉnh Phú Yên. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. Tổng quan về khu vực công 1.
Khái niệm về khu vực công Khu vực công vốn được xem là một khái niệm quan trọng trong các học thuyết kinh tế - chính trị. Xét ở góc độ kinh tế thì khu vực công là một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế thị trường. Nó bao gồm các bộ phận sản xuất và phân phối được tài trợ bởi các cơ quan Nhà nước. Xét theo định nghĩa thì khu vực công bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, và các doanh nghiệp công hay còn gọi là các doanh nghiệp Nhà nước.
Có nhiều định nghĩa khác nhau về khu vực công. Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD đã định nghĩa: “Khu vực công bao gồm khu vực nhà nước nói chung cộng với các công ty quốc doanh, kể cả ngân hàng trung ương” [8]. Theo Liên Hiệp Quốc, khu vực công bao gồm “Chính phủ nói chung và các công ty quốc doanh” [8]. “Chính phủ nói chung” là một khái niệm đề cập đến những tổ chức nhà nước được thành lập theo các quy trình của Hiến pháp, có quyền lập pháp, tư pháp và hành pháp.
Một số tổ chức phi lợi nhuận cũng nằm trong định nghĩa này nhưng đòi hỏi các điều kiện cụ thể như phải do Nhà nước kiểm soát. Ngoài ra, cũng nằm trong khu vực công là các công ty quốc doanh như đường sắt, hàng không, công ích, tài chính, không những phải được Chính phủ quản lý mà còn phải được Chính phủ quyết định đường lối và chính sách chung. Tương tự như Liên Hiệp Quốc, Quỹ tiền tệ quốc tế IMF đã định nghĩa: “Khu vực công bao gồm Chính phủ nói chung (cơ quan trung ương, cơ quan Nhà nước, cơ quan địa phương) và các công ty quốc doanh (công ty quốc doanh tài chính do Chính phủ quản lý, các công ty phi tài chính quốc doanh và công ty quản lý tiền tệ quốc doanh như Ngân hàng trung ương và các công ty tài 9 chính phi tiền tệ quốc doanh”.[9] Như vậy, có thể nói, khu vực công là tổng thể các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng,… thuộc sở hữu Nhà nước do Nhà nước đầu tư, cấp phát tài chính toàn bộ hay bộ phận quan trọng nhất, do Nhà nước trực tiếp quản lý, tổ chức nhằm tạo ra những sản phẩm vật chất, tinh thần, những dịch vụ công cộng phục vụ đời sống nhân dân và lợi ích toàn xã hội. Các thành phần thuộc khu vực công Có thể xem xét, nghiên cứu khu vực công trên quan điểm được hợp thành bởi khu vực Chính phủ và khu vực doanh nghiệp Nhà nước.
Khu vực Chính phủ bao gồm các đơn vị Chính phủ và các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được kiểm soát và tài trợ bởi Chính phủ. Những đơn vị chính bao gồm tất cả các đơn vị trong hệ thống bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương thực hiện các chức năng của Chính phủ như là hoạt động cơ bản. Chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho cộng đồng dân cư trên cơ sở phi thị trường; thực hiện các khoản thanh toán chuyển giao để tái phân phối thu nhập và của cải, đồng thời tài trợ cho các hoạt động của mình một cách trực tiếp và gián tiếp. Khu vực này gồm Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các quỹ bảo hiểm xã hội.
[9] Các doanh nghiệp Nhà nước được hiểu là các đơn vị thể chế đủ tiêu chuẩn doanh nghiệp được chính quyền sở hữu và kiểm soát. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, bao gồm: - Công ty TNHH một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của Tập đoàn kinh tế Nhà nước, công ty mẹ của Tổng công ty Nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; - Công ty TNHH một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Doanh nghiệp có thành viên là Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ 10 hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, bao gồm: - Công ty TNHH hai thành viên trở lên, công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của Tổng công ty Nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; - Công ty TNHH hai thành viên trở lên, công ty cổ phần là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Ngoài ra, có thể cụ thể các thành phần thuộc khu vực công như sau: - Hệ thống các cơ quan công quyền: + Hệ thống các cơ quan quyền lực của Nhà nước, gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; + Hệ thống quốc phòng và các cơ quan an ninh; + Hệ thống các đơn vị cung cấp dịch vụ công (giáo dục, y tế,…); + Hệ thống các cơ quan cung cấp an sinh xã hội.
- Hệ thống các đơn vị kinh tế Nhà nước: + Các doanh nghiệp Nhà nước; + Ngân hàng Nhà nước; + Các đơn vị được Nhà nước cấp vốn hoạt động. Vai trò của khu vực công trong nền kinh tế Có thể nói, khu vực công giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là tác nhân chính cho sự phát triển, đi đầu trong việc hoạch định và thực hiện kế hoạch phát triển. Bên cạnh đó, khu vực công còn đóng vai trò là chất xúc tác trong việc phát triển nền kinh tế thị trường. Tạo điều kiện thuận lợi và bổ trợ các đề xuất phát triển kinh tế của khu vực tư nhân và phi lợi nhuận.
- Thúc đẩy nền kinh tế: Khu vực công có vai trò rất lớn trong quá trình thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Khu vực công bao gồm nhiều khu vực khác nhau trong đó bao gồm cả khu vực tài chính. Khu vực công giữ vai trò chủ đạo, là lực 11 lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển thông qua nguồn nhân lực cho đầu tư phát triển về cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, nắm giữ các ngành kinh tế then chốt, cốt lõi trong nền kinh tế như: điện, nước, xăng dầu, tài chính,… - Bình ổn thị trường: Thị trường là nơi mà cầu và cung biến động không ngừng. Để giúp bình ổn thị trường, khu vực công chính là một bộ phận quan trọng.
Thông qua đặc quyền của mình trong quá trình sản xuất, khu vực công của Nhà nước sẽ quyết định sản xuất bao nhiêu cho phù hợp với cầu của thị trường. Bên cạnh đó, khu vực công còn ổn định thị trường thông qua một số các công cụ khác như quy định giá trần, giá sàn nhằm giúp bình ổn giá cả các sản phẩm, tránh tình trạng tăng giá đột ngột gây thiệt hại cho người tiêu dùng hoặc tình trạng giá giảm nhiều làm cho các công ty sản xuất thua lỗ. Một biện pháp không kém phần hiệu quả đó là áp dụng chế độ độc quyền ở một số các mặt hàng thiết yếu như điện, nước,… - Kiềm chế lạm phát: Lạm phát là tình trạng khối lượng tiền trên thị trường dư thừa trong khi khối lượng hàng hóa vẫn giữ nguyên, hậu quả là giá cả hàng hóa tăng nhanh. Đứng trước tình trạng đó, các doanh nghiệp trong khu vực công sẽ là bộ phận chủ lực trong việc cung ứng thêm sản phẩm ra thị trường, giúp ổn định giá cả.
Song song với việc làm đó, ở khu vực tài chính, Ngân hàng Nhà nước sẽ là những bộ phận chủ chốt trong việc điều tiết lạm phát bằng cách sử dụng các công cụ như lãi suất, các công cụ của thị trường tự do để giảm bớt lượng tiền cung ứng trên thị trường. Khi tình trạng lạm phát tăng càng cao thì nguy cơ xảy ra tình trạng suy thoái, khủng hoảng kinh tế cũng sẽ dễ dàng hơn. Như vậy, nếu như các doanh nghiệp, bộ phận trong khu vực công không làm tốt nhiệm vụ, chức năng của mình và không có những biện pháp kịp thời để giải quyết thì nền kinh tế sẽ dễ 12 dàng đi vào tình trạng suy thoái mà nặng hơn là có thể gây ra các cuộc khủng hoảng kinh tế kéo dài và ngược lại. Hệ thống kiểm soát nội bộ trong khu vực công 1.
Khái niệm về kiểm soát nội bộ trong khu vực công Hướng dẫn về Chuẩn mực kiểm soát nội bộ cho đơn vị khu vực công do Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao INTOSAI ban hành. Hướng dẫn của INTOSAI năm 1992 định nghĩa: “KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức”[10]. Trong đó mục tiêu của tổ chức bao gồm: Thúc đẩy các hoạt động của tổ chức diễn ra có trình tự, đạt được tính hữu hiệu và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ của tổ chức; Bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, tham ô, lãng phí và sử dụng sai mục đích; Tuân thủ quy định của pháp luật và nội quy của tổ chức; Thiết lập và báo cáo các thông tin tài chính, thông tin quản lý kịp thời và đáng tin cậy. INTOSAI (2001) định nghĩa KSNB như sau: “KSNB là một quá trình xử lý toàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình này được thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để đạt được nhiệm vụ của tổ chức.
Sau đây là những mục tiêu cần đạt được: Thực hiện các hoạt động một cách có kỷ cương, có đạo đức, có tính kinh tế và hiệu quả; Thực hiện đúng trách nhiệm; Tuân thủ theo luật pháp và quy định hiện hành; Bảo vệ các nguồn lực chống thất thoát, sử dụng sai mục đích và tổn thất” [11].