CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CỦA ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP PHƯỜNG 1. Khái niệm, vai trò, đặc điểm và phân loại công chức hành chính nhà nước 1. Khái niệm công chức hành chính nhà nước 1. Khái niệm chung về công chức Khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản phương Tây.
Từ nửa cuối thế kỷ XIX [1, tr.9], tại nhiều nước đã thực hiện chế độ công chức thời gian tương đối lâu, công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước [1, tr. Trên thực tế, mỗi quốc gia cũng có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức: Cộng hoà Pháp, định nghĩa: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý”.228] Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính, gồm công chức nhà nước và công chức địa phương: “Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh được lĩnh lương của ngân sách nhà nước. Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương ”. 13] Trung Quốc, khái niệm công chức được hiểu là: "Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ.
Công chức gồm hai loại: + Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. + Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt 4 đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật”.
268] Từ những khái niệm về công chức của một số nước như trên, có thể thấy: Công chức là những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một chức vụ hay thừa hành công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước từ trung ương đến địa phương, được hưởng lương từ ngân sách và chịu sự điều hành của Luật công chức. Cùng cách hiểu tương tự, Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa công chức là: “Người được tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương, làm việc thường xuyên, toàn bộ thời gian, được xếp vào ngạch của hệ thống ngạch bậc, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ của Nhà nước” [3, tr. Định nghĩa này bao quát được các điều kiện để trở thành công chức là: - Được tuyển dụng và bổ nhiệm để làm việc thường xuyên; - Làm việc trong công sở; - Được xếp vào một ngạch của hệ thống ngạch bậc; - Được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; - Có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ. Ở Việt Nam, ngày 20-5-1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức, tại Điều I, mục 1 công chức được định nghĩa là: " Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ ở trong hay ngoài nước”.
Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh chống ngoại xâm, bản quy chế này không được triển khai đầy đủ và trên thực tế các nội dung cơ bản của nó không được áp dụng. Trong suốt thời gian dài sau đó, mặc dù không có một văn bản nào của Nhà nước phủ định tính pháp lý của Sắc lệnh số 76, nhưng những quy định này vẫn chưa được thực hiện đầy đủ. Lý do thì nhiều nhưng một phần quan trọng là do hoàn cảnh đất nước trải qua hai cuộc chiến tranh liên tiếp và kéo dài, nên những nội dung quy định trong Sắc lệnh số 76 không được thực hiện đầy đủ. Ngày 26-5-1998, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức, gồm 7 chương, 48 điều.
Trước yêu cầu củng cố và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức nhằm đáp ứng yêu cầu thời kỳ mới, cho đến nay Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã 2 lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức. Lần thứ nhất vào 5 ngày 28-4-2000; Lần thứ 2, thực hiện Nghị quyết Trung ương 5 (khóa IX), Chính phủ đã đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức và thông qua ngày 29-4-2003. Như vậy, đến nay khái niệm về cán bộ, công chức được sử dụng là khái niệm được nêu trong Điều I của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003). Từ Điều I Pháp lệnh cán bộ công chức, khái niệm về cán bộ công chức cho đến nay nước ta chưa có một bộ luật nào điều chỉnh riêng đối với công chức làm trong các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN).
Pháp lệnh cán bộ, công chức (2003) là sự điều chỉnh chung đối với cả cán bộ, công chức làm trong các cơ quan Đảng, đoàn thể; công chức trong các cơ quan HCNN; công chức xã, phường; thị trấn; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Sở dĩ như vậy là do hệ thống chính trị nước ta dựa trên nguyên tắc cơ bản: “Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”; Hệ thống chính trị của nước ta là hệ thống các tổ chức mà qua đó nhân dân lao động thực hiện quyền lực chính trị của mình. Hệ thống đó bao gồm: Đảng cộng sản Việt Nam; Nhà nước Việt Nam; Mặt trận Tổ quốc; Đoàn thanh niên; Hội phụ nữ.Trước yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ nước ta chuyển đổi nền kinh tế (1986) và đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước (CNH, HĐH), nhằm xây dựng và hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức, trong văn bản chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 25-8-1995 về việc xây dựng Dự thảo Pháp lệnh cán bộ, công chức đã nêu: "Ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, công chức có đặc điểm khác các nước. Cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan Nhà nước, Đảng, đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo.
Bởi vậy cần có một Pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ, công chức trong toàn bộ hệ thống chính trị, bao gồm: Công chức nhà nước (trong đó công chức làm việc ở cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh.), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan Đảng, đoàn thể”. Như vậy, mỗi một quốc gia có những quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, trong đó sự biểu hiện khác biệt lớn nhất là đối tượng, phạm vi công chức hay nói cách khác, sự khác nhau chính là ở chỗ xác định ai là công chức HCNN. Mặc dù có sự khác nhau, song nhìn chung các quan niệm, định nghĩa đều cho rằng một công chức HCNN của một quốc gia nào đó nếu có đủ các đặc trưng sau đây đều là công chức: 6 - Là công dân của quốc gia đó. - Được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan HCNN.
- Được xếp vào ngạch. - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. - Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng Luật riêng. - Thừa hành các quyền lực nhà nước giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nước và quản lý nhà nước.
Đội ngũ công chức là bộ phận quan trọng trong nền HCNN của một quốc gia. Sự ra đời, phát triển của công chức HCNN là sự phát triển và hoàn thiện của nhà nước pháp quyền. Xã hội càng phát triển bao nhiêu thì càng cần một đội ngũ công chức có năng lực, trình độ chuyên môn cao bấy nhiêu để đảm bảo quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển. Khái niệm công chức hành chính nhà nước Quản lý nhà nước (QLNN) còn được gọi là quản lý HCNN là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực nhà nước.
Đó chính là chức năng quan trọng nhất của bất kỳ nhà nước nào. “Theo nghĩa rộng, QLNN là sự tổ chức và quản lý sự vụ hữu quan của mọi tổ chức và đoàn thể xã hội, theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý HCNN do Chính phủ đại diện Nhà nước thực thi và bảo đảm bằng sức cưỡng chế của nhà nước” [3, tr. Trên thực tế, QLNN luôn kết hợp giữa sự quản lý theo lãnh thổ, quản lý theo lĩnh vực và quản lý theo ngành. Khái niệm về cán bộ, công chức đã được quy định tại Điều I Pháp lệnh cán bộ, công chức (sửa đổi, bổ sung năm 2003).
Vận dụng khái niệm này vào trường hợp cụ thể là công chức HCNN, có thể lấy khái niệm sau đây để làm sáng tỏ hơn: công chức HCNN (công chức QLNN) là những người hoạt động trong các cơ quan HCNN từ trung ương đến địa phương đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước. Khái niệm này có hai điểm cần lưu ý. - Thứ nhất, đây là một bộ phận của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung. - Thứ hai, lĩnh vực công tác của nhóm công chức này là QLNN về kinh tế, về xã hội, về y tế, về giáo dục.
Vai trò của đội ngũ công chức hành chính nhà nước Hoạt động QLNN là hoạt động tổ chức, hướng dẫn, kiểm tra và điều hành mọi hoạt động trong xã hội. Đó chính là hoạt động điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người bằng quyền lực nhà nước. Hiệu lực của bộ máy nhà nước nói chung 7 và của hệ thống chính trị nói riêng, xét cho cùng, được quyết định bởi phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ, năng lực của đội ngũ công chức HCNN. Thực tiễn cho thấy, đội ngũ công chức HCNN có vai trò sau: - Công chức HCNN đóng vai trò chủ đạo trong công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước.