CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ðỘNG KIỂM SOÁT CHI VỐN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 1. TỔNG QUAN VỀ CHI CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 1. Chi Ngân sách Nhà nước và quản lý chi Ngân sách Nhà nước a. Khái niệm Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước (NSNN) là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng ñồng và Nhà nước của từng thời kỳ. Hay nói cách khác, sự ra ñời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền ñề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và ñược huy ñộng, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, ñơn vị cụ thể. NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, nó ñược dùng ñể chỉ các khoản thu nhập và các khoản chi tiêu của Nhà nước ñược thể chế hóa bằng pháp luật.
Cho ñến nay, các Nhà nước khác nhau ñều tạo lập và sử dụng NSNN. Về khía cạnh học thuật, có thể tiếp cận NSNN dưới hai góc ñộ. NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước cho một khoảng thời gian nhất ñịnh nào ñó (thường là một năm); xét ở thể ñộng và trong suốt cả quá trình, NSNN là khâu cơ bản của tài chính Nhà nước tổng hợp, ñược Nhà nước sử dụng ñể phân phối một bộ phận của cải của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay mình nhằm duy trì sự tồn tại và hoạt ñộng bình thường của bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội… mà Nhà nước phải gánh vác. Nội dung khái niệm NSNN thể hiện ở các ñiểm chủ yếu sau: - NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính của Nhà nước trong một 7 khoảng thời gian nhất ñịnh, thường là một năm.
- NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. - NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy ñộng và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. Khái niệm NSNN là khái niệm trừu tượng, NSNN là một hoạt ñộng tài chính cụ thể của Nhà nước, vì vậy nó phải thể hiện ñược nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải ñược xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa ñựng trong NSNN. Về kinh tế, NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên là Nhà nước và bên kia là các chủ thể của nền kinh tế - xã hội trong quá trình huy ñộng, phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội.
Các khoản thu phần lớn ñều mang tính chất cưỡng bức, tức là tất cả các nguồn lực tiền ñược huy ñộng cho Nhà nước có tính chất một chiều, không hoàn trả trực tiếp. Còn các khoản chi lại mang tính chất cấp phát là chủ yếu. Thông qua việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, một phần thu nhập của các chủ thể chuyển thành thu nhập của Nhà nước. Nhà nước sử dụng quyền lực và quyền sở hữu của mình thực hiện huy ñộng và phân phối lại một phần tài lực của nền kinh tế.
Việc huy ñộng và phân phối NSNN chủ yếu dưới hình thức giá trị, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ NSNN nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước. Chính vì mối quan hệ này, ñòi hỏi các quốc gia phải có chính sách ngân sách ñúng ñắn, tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan, ñồng thời mọi khoản chi tiêu của Nhà nước phải ñược quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả và công bằng trong xã hội. Về mặt xã hội, NSNN gắn liền với Nhà nước, ñều do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của quốc gia ñó quyết ñịnh. Trong mối quan hệ giữa ngân sách và Nhà nước ñể thực hiện quá trình phân phối lợi ích thì Nhà nước chủ yếu hướng tới lợi ích chính trị - kinh tế, ñặt mục tiêu tối ña 8 hóa phúc lợi xã hội lên trên hết.
Về mặt quản lý một yêu cầu ñặt ra là Nhà nước phải thống nhất các khoản thu-chi trên cơ sở hạch toán, do ñó Nhà nước phải tập hợp và cân ñối thu-chi của Nhà nước, bắt buộc các khoản thu phải theo luật ñịnh, các khoản chi phải theo dự toán, không cho phép sự tùy tiện trong quản lý thu-chi NSNN. Mặt khác, thông qua NSNN, Nhà nước còn ñịnh hướng chính sách, mục tiêu phát triển kinh tế trong chiến lược phát triển của ñất nước. Nhà nước còn thông qua NSNN ñể thực hiện chức năng dịch vụ xã hội có tính chất ñặc biệt, ñặc thù mà các thành phần kinh tế khác không thực hiện ñược hoặc không ñược pháp luật cho phép thực hiện. Về mặt pháp lý, NSNN là một ñạo luật về các khoản thu, chi của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất ñịnh.
NSNN ñược dự toán bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ), ñược thảo luận và quyết ñịnh bởi cơ quan lập pháp (Quốc hội, Nghị viện). NSNN do chính phủ tổ chức thực hiện và ñược giám sát, kiểm tra bởi các cơ quan dân cử cũng như các tổ chức ñoàn thể, toàn dân. Hoạt ñộng NSNN ñều trên cơ sở nhất ñịnh do Nhà nước quy ñịnh các khoản thu và nội dung chi, ñây là yêu cầu khách quan do phạm vi hoạt ñộng của NSNN ñược tiến hành trên mọi lĩnh vực và tác ñộng ñến mọi chủ thể của nền kinh tế - xã hội. Luật NSNN (Luật số 01/2002/QH11 ñược thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khóa 11, ngày 16/12/2002) ñịnh nghĩa “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước ñã ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh và ñược thực hiện trong một năm ñể bảo ñảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Quản lý chi NSNN Quản lý NSNN là hoạt ñộng của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ ñích các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý ñể tác ñộng và ñiều khiển hoạt ñộng của NSNN nhằm ñạt ñược các mục tiêu ñã ñịnh. 9 Xét về nội dung quản lý NSNN chia làm hai mảng cơ bản: quản lý thu NSNN và quản lý chi NSNN. Theo ñó, quản lý chi NSNN, là quá trình Nhà nước thông qua hoạt ñộng của các cơ quan có thẩm quyền sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác ñộng ñến quá trình sử dụng các nguồn vốn thuộc NSNN ñể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước ñảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất. Theo mô hình quản lý NSNN ở Việt Nam, các chủ thể quản lý NSNN bao gồm: Cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội, Hội ñồng Nhân dân) chịu trách nhiệm quyết ñịnh dự toán, giám sát quá trình chấp hành ngân sách và phê chuẩn quyết toán NSNN, ngoài ra còn là cơ quan quyền lực qui ñịnh các luật pháp, thể chế, cơ chế về tài chính, ngân sách Quốc gia.
Chính phủ, UBND các cấp chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý, ñiều hành hoạt ñộng NSNN trên cơ sở dự toán NSNN ñã ñược cơ quan quyền lực Nhà nước thông qua và các văn bản pháp lý khác về quản lý NSNN hiện ñang có hiệu lực thi hành. Các cơ quan chức năng (Tài chính, Cơ quan Thuế, KBNN, Hải quan…) ñược giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý từng mặt hoạt ñộng của NSNN có trách nhiệm thực thi tốt các việc ñã ñược phân công trong thực hiện chu trình ngân sách. Các ñơn vị, các ngành trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân chịu trách nhiệm trước Chính phủ hoặc Ủy ban Nhân dân các cấp về nghĩa vụ nộp, quản lý, sử dụng NSNN và các yêu cầu cụ thể trong quá trình quản lý NSNN. Các cơ quan Thanh tra, kiểm tra thực hiện kiểm tra tính tuân thủ trong việc chấp hành các chính sách, chế ñộ quản lý NSNN.
Cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện nhiệm vụ kiểm toán NSNN các cấp và có trách nhiệm báo cáo với Quốc hội, Chính phủ. 10 ðối tượng quản lý chi NSNN, là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước ñã ñược bố trí trong dự toán NSNN và ñược cấp phát, thanh toán ñể thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai ñoạn nhất ñịnh. Mục tiêu cơ bản của quản lý chi NSNN: + Bảo ñảm chấp hành triệt ñể dự toán NSNN + Nâng cao hiệu quả chi NSNN + Giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, ñối tượng thụ hưởng NSNN; và các bên liên quan. Dưới góc ñộ chu trình, hoạt ñộng quản lý chi NSNN bao gồm các công ñoạn: - Lập dự toán chi NSNN: Là khâu mở ñầu của một chu trình NSNN nhằm xác ñịnh các chỉ tiêu chi NSNN cần phải thực hiện cho năm ngân sách kế tiếp.
Dự toán NSNN hằng năm ñược lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và ñảm bảo an ninh, quốc phòng. Dự toán chỉ ñược coi là hoàn thành khi ñã ñược các cơ quan quyền lực Nhà nước xét duyệt và thông qua. Lập dự toán là công việc ban ñầu cho quá trình thực hiện của cả năm ngân sách, do ñó việc xây dựng dự toán mang ý nghĩa rất quan trọng, quyết ñịnh ñến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ các khâu trong chu trình quản lý NSNN. Một dự toán NSNN ñúng ñắn, có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng ñối với việc phát triển kinh tế- xã hội, ñối với việc bảo ñảm cân ñối về tài chính, ngân sách, ñồng thời cũng tạo ñiều kiện thuận cho các khâu tiếp theo, ñặc biệt là khâu chấp hành dự toán chi NSNN.
- Chấp hành chi NSNN: là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp về kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu chi NSNN ñã ghi trong dự toán năm trở thành hiện thực. Việc tổ chức chấp hành ngân sách là trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Trong quá trình chấp hành, căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội, ngân sách có thể ñược ñiều chỉnh dự toán thu, chi theo 11 qui ñịnh của pháp luật.