Chương 1: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách huyện Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý ngân sách huyện ở Việt Nam nói chung và ở huyện Kim Sơn, tỉnh Ninh Bình nói riêng Chương 3: Phương hướng và những giải pháp chủ yếu hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách huyện 4 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH HUYỆN 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách huyện 1.1 Quan niệm về ngân sách Nhà nước 1.1 Tài chính Nhà nước Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành bằng cách tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước, tài chính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính. Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia, ra đời, tồn tại và phát triển gắn với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó.
Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào do năng suất lao động có xu hướng ngày càng cao. Chính trong những điều kiện như vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính Nhà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội ở các quốc gia. Tài chính Nhà nước được xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành.
Theo nội dung quản lý hay theo mục đích và cơ chế hoạt động của các quỹ thuộc tài chính Nhà nước, tài chính Nhà nước được chia thành các bộ phận: ngân sách Nhà nước, Tín dụng Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước ngoài NSNN.2 Ngân sách Nhà nước Trong tiến trình lịch sử, NSNN đã xuất hiện và tồn tại từ lâu. Với tư cách là công cụ tài chính rất quan trọng của Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại và phát triển 5 trên cơ sở hai tiền đề khách quan là Nhà nước và kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ, Nhà nước đã sử dụng hình thức tiền tệ trong phân phối như thuế bằng tiền, vay nợ…để tạo lập quỹ tiền tệ riêng có, NSNN, phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính Nhà nước.
NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử gằn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. NSNN chỉ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước được thể chế hoá bằng pháp luật do cơ quan lập pháp quyết định, việc điều hành NSNN trong thực tiễn do cơ quan hành pháp thực hiện. Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của nước Việt Nam quy định: “ NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định.
Chính phủ dự toán các nguồn thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản phải chi cho các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng… từ quỹ NSNN, và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Như vậy, đặc trưng chủ yếu của NSNN là tính dự toán các khoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dười hình thức giá trị. Đằng sau các hoạt động thu chi đó chứa đựng các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác.
Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế, xã hội trong phân phối giá trị tổng sản phẩm xã hội. Thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ 6 thể được thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN có vị trí: Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội. Chính vì vậy, NSNN có vị trí quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề tài chính vĩ mô của nền kinh tế.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội (GDP) và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ là nhằm duy trì sự tồn tại của Nhà nước và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính.Các nguồn tài chính được tập trung vào NSNN nhờ vào việc Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính quốc gia dưới hình thức thuế và các hình thức thu khác.
Toàn bộ các nguồn tài chính trong ngân sách của chính quyền Nhà nước các cấp là nguồn tài chính mà Nhà nước trực tiếp nắm giữ, chi phối. Nó là nguồn tài chính cơ bản để Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Nguồn tài chính này giữ vị trí chủ đạo trong tổng nguồn tài chính của xã hội và là công cụ để Nhà nước thực hiện kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng NSNN có ý nghĩa quốc gia, có phạm vi tác động rộng lớn chứ không chỉ cần cho chi tiêu hành chính.
Nó được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính toàn xã hội như chi tiêu cho sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, chi cho đầu tư phát triển…Thông qua sự vận động của nguồn vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của đất nước.2 Vị trí ngân sách huyện trong hệ thống ngân sách Nhà nước Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp, NSNN của nước ta tổ chức thành hai cấp: ngân sách Trung ương và ngân sách tỉnh, thành phố. Ở thời kỳ này ngân sách huyện chỉ đóng vai trò là một cấp dự toán. Ngày 15/5/1978, với chủ trương xây dựng huyện thành một cấp có cơ cấu hoàn chỉnh, có tư cách là một đơn vị kinh tế công nông nghiệp phát triển toàn diện, Hội đồng Chính phủ đã ra Nghị quyết 108/CP xác định quyền hạn và trách nhiệm 7 của chính quyền địa phương cấp huyện về quản lý ngân sách, tài chính. Tiếp đó đến ngày 19/11/1983 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị quyết số 138/HĐBT về việc cải tiến ngân sách địa phương, nói rõ hơn về quyền hạn, trách nhiệm của ngân sách huyện.
Từ sau Đại hội Đảng lần thứ VI nền kinh tế nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, định hướng XHCN. Cùng với sự đổi mới của nền kinh tế đất nước, ngân sách huyện cũng được xác định lại nhiệm vụ, vai trò của mình. Cụ thể ngày 27/11/1989 Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghi quyết số 186/HĐBT về phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong đó có ngân sách huyện. Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 16/02/1992 sửa đổi bổ sung cho Nghị quyết 186/HĐBT ban hành ngày 27/11/1989.
Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX đã khẳng định: Huyện là một cấp chính quyền có ngân sách, ngân sách huyện là một bộ phận hợp thành ngân sách địa phương thuộc hệ thống NSNN. Ngân sách huyện bao gồm: ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Ngân sách xã được thể chế hóa là một cấp ngân sách và quản lý thống nhất vào NSNN khi Luật Ngân sách ra đời, nhưng trong lịch sử phát triển ở Việt Nam, từ rất lâu đã có quỹ xã mà qua quá trình phát triển đến nay gọi là ngân sách xã. Quá trình hình thành cũng như cơ chế quản lý quỹ xã ở nước ta trong những giai đoạn phát triển khác nhau có thể có những cơ chế quản lý khác nhau nhưng ngân sách xã luôn luôn là một bộ phận không thể thiếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Lịch sử hình thành, phát triển ngân sách xã ở Việt nam gắn liến với quá trình hình thành, phát triển của hệ thống làng, xã. Đơn vị hành chính cấp xã xuất hiện tại nước ta đầu tiên vào triều đại nhà Đường xâm lược và thống trị, sau đó đơn vị hành chính cấp xã trở thành một trong năm cấp hành chính cơ bản của Nhà nước phong kiến: Lộ, Phủ, Châu, Giáp, Xã. Đi cùng với sự hình thành làng xã Việt Nam là sự hình thành thiết chế quản lý làng xã. Cơ chế quản lý ngân sách xã thời phong kiến thường được quy định và ghi trong hương ước của làng xã, nên mỗi xã khác nhau có quy định khác nhau về lĩnh vực tài chính xã Thời kỳ sau cách mạng tháng 8 năm 1945, ngân sách xã có sự chuyển biến mạnh mẽ, năm 1954 Nhà nước có Quyết định số 184/TTg ngày 08/4/1954 phân cấp 8 cho xã một số khoản thu chi, Nghị định 168/CP ngày 20/10/1961 ra đời ngân sách xã thực sự được hình thành nhưng vẫn chưa được đưa vào hệ thống NSNN.
Đến năm 1972, khi Chính phủ ban hành Nghị định số 64/CP ngày 08/4/1972 về Điều lệ ngân sách xã từ đó ngân sách xã thực sự được quản lý theo các quy định thống nhất của Nhà nước.