CHƯƠNG I Bộ máy thanh tra nhà nước I. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC DIEM CUA BO MAY THANH TRA NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm bộ máy thanh tra nhà nước Thanh tra là một khâu trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động thanh tra nhằm kiểm soát hữu hiệu việc thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp.
Từ yêu cầu cần phải có hoạt động thanh tra dẫn đến hình thành các tổ chức thanh tra là một nhu cầu tất yếu của quá trình quản lý nhà nước. ở nước ta, văn bản pháp lý đầu tiên đặt nền móng cho việc hình thành hệ thống tổ chức thanh tra là Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 thiết lập Ban thanh tra đặc biệt do Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành. Trải qua các thời kỳ lịch sử cùng với sự chuyền đổi cơ chế quan lý, t6 chức thanh tra có sự thay đổi về cơ cấu tô chức và chức năng, nhiệm vụ cho phù hợp với xu hướng đổi mới chung của đất nước. Nhìn chung từ khi được thành lập đến nay, về vị trí cơ quan thanh tra vẫn thuộc Chính phủ và có nhiệm vụ cơ bản là kiểm tra, xem xét dé làm sáng tỏ các vấn đề trong việc chấp hành pháp luật của hệ thống cơ quan hành pháp và tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cập trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Có thê nói rằng, trước khi Luật thanh tra năm 2004 được ban hành, văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thê nhất về hoạt động thanh tra và tổ chức bộ máy thanh tra là Pháp lệnh thanh tra được Hội đồng nhà nước thông qua ngày 29 tháng 2 năm 1990. Đây là cơ sở pháp lý cần thiết cho việc củng cỗ va 7 xây dựng các tổ chức thanh tra trong phạm vi cả nước, tăng cường cả về số lượng và chất lượng của đội ngũ cán bộ ngành thanh tra. Do đó hoạt động thanh tra trong những năm qua đã góp phan tích cực vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, phát huy dan chủ, phòng ngừa, phát hiện va xử lý các vi phạm pháp luật, chống lãng phí, tham nhũng và các tệ nạn xã hội khác, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên sau 14 năm thực hiện, Pháp lệnh thanh tra đã bộc lộ những điểm bắt cập, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội hiện nay.
Sự ra đời của Tòa hành chính năm 1996 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi năm 2004) đã có những tác động làm thay đổi cơ bản về nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan thanh tra. Đôi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, hoàn thiện pháp luật thanh tra là một trong những nội dung của cải cách nền hành chính. Dap ứng nhu cầu đổi mới về hoạt động thanh tra, hoàn thiện về cơ cấu, tô chức bộ máy thanh tra đồng thời cũng nhằm đồng bộ hoá các quy định của pháp luật về thanh tra, ngày 15 tháng 6 năm 2004 Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 10 năm 2004.
Theo Luật thanh tra năm 2004 thì các tổ chức thanh tra nhà nước vẫn là một bộ phận của bộ máy hành chính Nhà nước, có nhiệm vụ giúp cơ quan quản lý nhà nước quản lý công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thâm quyền quản lý nhà nước của thủ trưởng cùng cấp. Theo Luật thanh tra năm 2004, giữa các cơ quan thanh tra nhà nước có sự phân cấp mạnh hơn về tô chức và thực hiện hoạt động thanh tra. Các cơ quan thanh tra Nhà nước 8 gắn trực tiếp với thâm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành hoặc theo lãnh thô. Điều 10 khoản 2 Luật thanh tra quy định rõ “Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công tác tô chức và nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ; chịu sự hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên.” Với quy định này Tổng thanh tra có thé thực hiện việc chỉ đạo, điều hành thống nhất đối với toàn bộ hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước về công tác tô chức và nghiệp vụ thanh tra, tạo ra sự gan kết, phối hợp hoạt động giữa các tổ chức thanh tra trong phạm vi cả nước và ở mỗi địa phương.
Đồng thời với quy định này cơ quan thanh tra được nhìn nhận đúng là cơ quan tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp trong việc thực hiện quyền quản lý của mình. Điều 10 Luật thanh tra quy định các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: - Cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính; - Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. * Các cơ quan thanh tra theo cap hành chính gom có: - Thanh tra Chính phủ - Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là thanh tra tỉnh) - Thanh tra quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là thanh tra huyện) Cấp xã không thành lập cơ quan thanh tra chuyên trách, việc thanh tra hành chính tại xã, phường, thị trân được giao 9 cho thanh tra huyện đảm nhiệm. Luật thanh tra 2004 giao cho thanh tra huyện đảm nhiệm thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị tran là một điểm mới so với Pháp lệnh thanh tra năm 1990 và phù hợp với thực tiễn.
Thực tiễn cho thấy nếu tiếp tục giao chức năng thanh tra ở xã, phường, thị trấn cho Uỷ ban nhân dân cùng cấp thì hiệu quả của hoạt động thanh tra ở cấp này không cao bởi lẽ ở xã, phường, thị trấn không có cán bộ thanh tra chuyên trách, hoạt động không có tính chuyên môn nghiệp vụ nhưng nếu sắp xếp cán bộ thanh tra chuyên trách ở cấp xã thì bộ máy hành chính ở cấp này lại céng kénh, không phù hợp với chức năng quản lý của cấp cơ sở. Theo các điều 14, 17, 20 Luật thanh tra thì các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính được xác định là cơ quan quản lý nhà nước hoặc là cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra (đối với thanh tra Chính phủ) hoặc giúp cơ quan quản lý cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra (đối với thanh tra tinh, thanh tra huyện) và thực hiện nhiệm vu, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan quản lý cùng cấp. Các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện thanh tra hành chính mà không thực hiện thanh tra chuyên ngành. Về nguyên tắc các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện thanh tra đối với các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
Điều đó có nghĩa là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tô chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tô chức với cơ quan quản lý nhà 10 nước cùng cấp. * Cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực gom: - Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là thanh tra bộ); - Thanh tra sở. Theo quy định tại điều 23 của Luật thanh tra 2004, ngoài các bộ và cơ quan ngang bộ được thành lập cơ quan thanh tra bộ thì cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực cũng được thành lập cơ quan thanh tra có cơ cấu tô chức và chức năng nhiệm vụ giống như thanh tra bộ. Trong quá trình cải cách hành chính hiện nay, các cơ quan thuộc Chính phủ được cải cách theo xu hướng hoặc sẽ sáp nhập vào các bộ với tính chất là một cơ quan của bộ hoặc sẽ tồn tại là một đơn vị trực thuộc Chính phủ vì vậy cần xác định hiện nay không phải tất cả các cơ quan thuộc Chính phủ đều được thành lập tô chức thanh tra mà chỉ trong trường hợp cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý theo ngành, lĩnh vực thì mới được thành lập cơ quan thanh tra.
Các cơ quan thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực là bộ phận nằm trong cơ cau của bộ, của sở có nhiệm vụ chủ yếu là thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi thâm quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Các cơ quan thanh tra theo ngành, theo lĩnh vực thực hiện cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành nhưng tập chung chủ yếu vào thanh tra chuyên ngành. Ngoài ra, thanh tra bộ, thanh tra sở còn giúp thủ trưởng cơ quan thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Có thé nói răng giữa các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực có sự khác 11 nhau về vị trí pháp lý và về nhiệm vụ thanh tra.
Cụ thể, ở trung ương cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là Thanh tra Chính phủ có vi trí của một cơ quan hành chính nhà nước - co quan ngang bộ; còn Thanh tra bộ với tư cách là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực ở trung ương thì không phải là cơ quan quản lý nhà nước mà chỉ là một cơ quan của bộ. ở địa phương các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là thanh tra tỉnh, thanh tra huyện đều là các cơ quan chuyên môn thuộc uy ban nhân dân cùng cấp còn cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là thanh tra sở chỉ là cơ quan của sở tức là một cơ quan của cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân tỉnh. Về nhiệm vụ thanh tra cũng có sự khác biệt giữa cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực. Các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thực hiện hoạt động thanh tra hành chính mà không thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành còn các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực thì vừa thực hiện thanh tra hành chính vừa thực hiện thanh tra chuyên ngành.