GIÁO TRÌNH LUẬT NGAN SACH NHÀ N¯ỚC 1390-2019/CXBIPH/30-14/CAND TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Giáo trình „ LUẬT NGÂN SÁCH NHA N¯ỚC (Tái bản lan thứ 17) NHÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN HÀ NỘI - 2019 Chủ biên TS. NGUYÊN VN TUYẾN Tập thể tác giả TS. NGUYÊN VN TUYẾN Ch°¡ng I, VI PGS. NGUYEN THI ANH VÂN Ch°¡ng II, V PGS.
PHAM THỊ GIANG THU_ Ch°¡ng IV TS. Vh VN C¯ NG Ch°¡ng III LỜI NÓI ẦU Từ lâu, hệ thống chính sách công nói chung và chính sách công tài nói riêng ã từng °ợc quan niệm và sử dụng nh° là những công cụ quan trọng dé Nhà n°ớc thực hiện các chức nng kinh tế và chức nng xã hội của mình. Với ý ngh)a là một bộ phận cấu thành quan trọng trong chính sách công tài của mỗi quốc gia. Trong nhiễu nm nay Luật ngân sách nhà n°ớc (hay Luật tài chính công, theo cách gọi của một số nhà khoa học) là l)nh vực pháp luật ã dành °ợc sự quan tâm sâu sắc của các nhà lập pháp, giới luật gia, các nhà quản lý và ông ảo sinh viên các ngành kinh tế, tài chính cing nh° sinh viên ngành luật ở nhiều n°ớc trên thé giới.
Ở Việt Nam, trong những nm qua pháp luật về ngân sách nhà n°ớc ã °ợc tìm hiểu và khảo cứu nh° là một mảng quan trong nhat trong môn học Luật tai chính tại Tr°ờng ại hoc Luật Hà Nội và nhiều c¡ sở ào tạo luật khác trong cả n°ớc. Tuy nhiên, ứng tr°ớc yêu câu bức xúc của việc cải cách nén tài chính công ở n°ớc ta trong giai oạn hiện nay, ồng thời cing là dé áp ứng yêu cdu hội nhập quốc tế về ph°¡ng diện luật pháp, việc nghiên cứu sâu h¡n, kỹ h¡n và toàn diện h¡n về l)nh vực pháp luật quan trọng này là một yêu cau khách quan ối với mọi c¡ sở nghiên cứu và ào tạo luật học. Dé áp ứng yêu cau khách quan ó dong thời cing là dé từng b°ớc hoàn thiện bộ giáo trình làm tài liệu nghiên cứu và giảng dạy luật học, Tr°ờng ại học Luật Hà Nội biên soạn cuốn giáo trình “Luật ngân sách nhà n°ớc”. Giáo trình luật ngân sách nhà n°ớc là một tài liệu ộc lập trong hệ thống giáo trình và tài liệu tham khảo của Tr°ờng, nó °ợc biên soạn trên c¡ sở kết hợp giữa kinh nghiệm giảng day và nghiên cứu nhiều nm của các tác giả, cùng với việc khảo cứu có chọn lọc các tài liệu trong n°ớc và n°ớc ngoài, gắn với việc tham chiếu, so sánh các quy tắc của pháp luật thực ịnh Việt Nam và pháp luật n°ớc ngoài về những vấn dé có liên quan ến l)nh vực tài chính công và ngân sách nhà n°ớc.
Y thức rằng chính sách công tài nói chung và pháp luật về ngân sách nói riêng vốn là van dé phức tạp, mọi cố gắng và nỗ lực của các tác giả dù lớn ến âu chắc cing sẽ không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất ịnh. Trong lan xuất bản này, tập thể tác giả mong muốn nhận °ợc nhiều ý kiến óng góp, phê bình thiện chí của bạn ọc gần xa dé giáo trình này có thể °ợc tu chỉnh hoàn thiện h¡n trong các lan xuất bản sau. Xin tran trọng giới thiệu cùng ban doc. TR¯ỜNG ẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CH¯ NG I— NHẬP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NUOC CH¯ NG I NHAP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ N¯ỚC I.
TONG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ N¯ỚC 1. Sự ra ời của ngân sách nhà n°ớc và thuật ngữ ngân sách nhà n°ớc Lịch sử tài chính công ã chứng minh rằng có sự khác nhau áng kê giữa ngân sách nhà n°ớc và thuật ngữ “ngân sách nhà n°ớc”. Nếu ngân sách nhà n°ớc - với ý ngh)a là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà n°ớc °ợc ra ời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà n°ớc trong lịch sử thì thuật ngữ ngân sách nhà n°ớc - với tính cách là một khái niệm khoa học, lại ra ời muộn h¡n rất nhiều, khi nhà n°ớc ã phát triển ến giai oạn nhất ịnh mà ở ó sự phân biệt giữa tài chính công và tai chính t° ã trở nên cần thiết nh° một nhu cầu bất khả tránh. Trong thời kì ầu của lịch sử nhà n°ớc, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà n°ớc (mà sau này °ợc gọi là quỹ ngân sách nhà n°ớc) do ng°ời ứng ầu nhà n°ớc quyết ịnh.
Ở giai oạn này, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà n°ớc tuy cing °ợc thiết lập và sử dụng cho nhu cầu của nhà n°ớc nh°ng hoàn toàn ch°a °ợc quan niệm là “ngân sách nhà n°ớc” theo úng ngh)a của danh từ này mà ngày nay chúng ta vẫn th°ờng quan niệm. Sở di có thể nhận xét nh° vậy là bởi vì trong giai oạn này, việc thiết lập, quản lí và sử dụng quỹ tiền tệ tập GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ N¯ỚC trung lớn nhất của nhà n°ớc hầu nh° không °ợc kế hoạch hoá, không °ợc xác ịnh niên ộ và cing không có luật lệ nào iều chỉnh một cách chỉ tiết, cụ thé. Mặt khác, vào thời iểm ó, ng°ời ta cing ch°a thể phân biệt và phân tách một cách rạch roi giữa các khoản chi tiêu công cộng mang tính quốc gia với các khoản chỉ tiêu mang tính cá nhân của ng°ời ứng ầu bộ máy nhà n°ớc. Các khoản thu và chỉ của ng°ời ứng ầu quốc gia luôn °ợc hiểu ồng ngh)a với việc thu, chi của bộ máy chính quyền nhà n°ớc, mặc dù trong nhiều tr°ờng hợp chúng °ợc thực hiện không phải hoàn toàn vì lợi ích quốc gia.
Sự mập mờ và thiếu minh bạch giữa lợi ích công và lợi ích t° trong việc hình thành, quản lí, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà n°ớc cùng với bản chất của chế ộ tập quyền quân chủ ã khiến cho các khoản chi tiêu ngày càng gia tng trong tình trạng không thể kiểm soát °ợc. Trên thực tế, hầu nh° gánh nặng chỉ tiêu của bộ máy quyền lực không lồ này ều °ợc chia sẻ bởi dân chúng bằng gánh nặng thuế khoá nh°ng chính những ng°ời phải óng thuế là ân chúng lại không thể kiểm soát °ợc giới hạn các khoản thu và các khoản chi mà nhà n°ớc thực hiện. Sự ộc quyền của nhà vua (với t° cách là ng°ời ứng ầu nhà n°ớc) trong việc quyết ịnh các khoản thu và chi tiêu của chính quyền nhà n°ớc thời bấy giờ cùng với sự mập mờ, thiếu công khai minh bạch trong hoạt ộng tài chính nhà n°ớc chính là những ặc tr°ng c¡ bản của nên tài chính thời quân chủ. Trong suốt những nm ton tại của nhà n°ớc chiếm hữu nô lệ và nhà n°ớc phong kiến, chế ộ thuế khoá nặng nề, bất công cùng với sự chi tiêu lãng phí của nhà n°ớc ã nhen nhóm trong (1).Xem: Tir iển thuật ngữ tài chính tin dụng, Nxb.
Tài chính, Hà Nội, 1996, tr. 8 CH¯ NG I— NHẬP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NUOC lòng dân chúng những khát vọng về một chế ộ tài chính dân chủ, trong ó dân chúng phải có quyền tham gia kiểm soát việc thu thuế và quyết ịnh việc sử dụng số tiền thuế ó nh° thế nào cho các nhu cầu công cộng. Ý t°ởng về sự tách bạch giữa tài chính công (hoạt ộng thu, chi của nhà n°ớc) và tài chính t° (hoạt ộng thu, chi của cá nhân các thành viên trong bộ máy quyên lực nhà n°ớc) ã bắt ầu manh nha từ trong lòng chế ộ phong kiến và trở thành mục tiêu ấu tranh của các tầng lớp xã hội tiến bộ (trong ó ại diện iển hình là giai cấp t° sản) nhằm chống lại chế ộ v°¡ng triều phong kiến. Cho ến khi quốc hội ầu tiên ra ời trong lịch sử và trở thành một nhánh quyền lực trong bộ máy nhà n°ớc thì sử mệnh ầu tiên của quốc hội là phải tìm cách oạt từ tay nhà vua thâm quyền về tài chính, bao gồm quyén biểu quyết các khoản thu (chủ yếu là thuế) và biểu quyết các khoản chỉ tiêu mà chính quyền phong kiến sẽ °ợc phép thực hiện trong thời hạn nhất ịnh.
Sự thắng lợi ầy khó khn của những ng°ời ại diện nhân dân (tức là quốc hội) trong cuộc t°¡ng tranh quyên lực với nhà vua vì mục dich ấu tranh cho việc hình thành một nền tài chính dân chủ tiến bộ ã từng °ợc xem là nguyên nhân chủ yếu dẫn ến sự ra ời của thuật ngữ “ngân sách nhà n°ớc” trong lịch sử. Theo các tài liệu nghiên cứu một cách có hệ thống về ngân sách,” khái niệm “ngân sách nhà n°ớc” bắt ầu hình thành dau tiên ở n°ớc Anh, sau ó °ợc sử dụng rộng rãi ở Pháp, với ý ngh)a chỉ “túi tiền” của ng°ời thủ quỹ ngân khố. Cing theo sự phân tích của các tài liệu này, ké từ khi xuất hiện quốc hội trong bộ máy nhà n°ớc với hành trang ầu tiên là quyền lực về (1).Xem: Lê Dinh Chân, Tai chánh công, Sài Gòn, 1971, tr. GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ N¯ỚC tài chính, ý t°ởng phân chia và phân tách một cách rạch ròi giữa các khoản thu, chi “công” với các khoản thu, chi “t°” cing ngày càng trở nên rõ nét h¡n.
Theo quan iểm này, tất cả những khoản thu và chỉ mang tính chất “công” ều thuộc về nhà n°ớc, do nhà n°ớc thực hiện và °ợc gọi là “ngân sách nhà n°ớc”. Thuật ngữ “ngân sách nhà n°ớc” ã ra ời trong hoàn cảnh ó và cho ến nay, nó vẫn luôn °ợc thừa nhận nh° một thuật ngữ chính thống trong hệ thống thuật ngữ của nền kinh tế học cô iển cing nh° hiện ại. Ngày nay, thuật ngữ “ngân sách nhà n°ớc” °ợc sử dụng rộng rãi không chỉ trong các diễn àn khoa học mà cả trong ời sông thực tiễn, với ngụ ý ề cao ý thức chính trị của dân chúng trong việc óng thuế cho quốc gia ể góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với chính phủ. Mặt khác, việc sử dụng rộng rãi thuật ngữ này cing nhằm phân biệt giữa ngân sách của nhà n°ớc với ngân sách của hộ gia ình, cá nhân và ngân sách của các tô chức, oàn thê xã hội.
Cùng với thời gian, sự phát triển không ngừng của khoa học kinh tế cing nh° của chính các hoạt ộng kinh tế ã làm cho thuật ngữ “ngân sách nhà n°ớc” °ợc quan niệm và giải thích ngày càng sâu sắc h¡n.