CHƯƠNG I LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC I. LUAT HANH CHÍNH - MỘT NGÀNH LUAT TRONG HỆ THONG PHÁP LUAT VIỆT NAM 1. Luật hành chính - ngành luật về quản lí hành chính nhà nước Luật hành chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Cách định nghĩa này phù hợp với quan niệm cho rằng việc phân biệt các ngành luật trước hết cần căn cứ vào những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh.
Hoạt động quản lí hành chính nhà nước không thể tách rời những quan hệ xã hội mà nó hướng tới nhằm ổn định hay thay đổi cho nên đối tượng điều chỉnh của luật hành chính không phải là bản thân quản lí hành chính nhà nước mà là những quan hệ xã hội hình thành trong quá trình hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Việc phần lớn các quy phạm pháp luật hành chính liên quan đến các hình thức tổ chức, đến hoạt động quản lí hành chính nhà nước không thay đổi một thực tế là chúng bắt nguồn từ những quan hệ xã hội. Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước. Các quy phạm luật hành chính quy định địa vị pháp lí của các cơ quan hành chính nhà nước, xác định những nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước và các vấn đề khác có liên quan tới quản lí hành chính nhà nước.
Thông qua đó, luật hành chính bảo đảm việc củng có, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước và không ngừng nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Luật hành chính cũng quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thé khác của quản lí hành chính nhà nước, những biện pháp bao đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó, tạo điều kiện cho các chủ thể tham gia một cách tích cực vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Luật hành chính xác định cơ chế quản lí hành chính trong mọi lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Luật hành chính quy định những hành vi nào là vi phạm hành chính, biện pháp xử lí, thủ tục xử lí những tổ chức và cá nhân thực hiện vi phạm hành chính.
Từ những điều đã phân tích trên đây có thé đi đến kết luận: Luật hành chính là ngành luật về quản lí hành chính nhà nước. Cũng chính vi vậy, trước hêt chúng ta cân tìm hiệu về quan lí và quản lí nhà nước. Quản lí Quản lí là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, trong đó có cả khoa học tự nhiên và khoa học xã hội. Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về quản lí từ góc độ riêng của mình và đưa ra định nghĩa riêng về quản lí.
Định nghĩa chung nhất về quản lí là định nghĩa của điều khiển học. Theo điều khiến học thì quản lí là điều khiến, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng dé cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lí nhằm đạt được những mục đích đã định trước. 10 Định nghĩa trên thích hợp với tất cả mọi trường hợp từ sự vận động của một cơ thể sống, một vật thé cơ giới, một thiết bị tự động hóa đến hoạt động của một tô chức xã hội, một đơn vị kinh tế hay cơ quan nhà nước. Trong chương trình luật hành chính, vấn đề cần nghiên cứu là quản lí xã hội, quản lí nhà nước.
Các Mác đã coi “quản lí là một chức năng đặc biệt nay sinh từ bản chất xã hội của qua trình lao dong”? Nhan mạnh nội dung trên, ông viết: “Tat cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiễn hành trên quy mô tương doi lớn, thì ít nhiều cũng đều can đến một sự chỉ đạo dé diéu hoà những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung. Một người độc tấu vĩ cam tự mình diéu khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng”. Luận điểm trên của Mác có thé áp dụng với mọi hoạt động chung của con người trong xã hội. Ở đâu có sự hợp tác của nhiều người, ở đó cần có quản lí, bởi vì hoạt động chung của nhiều người đòi hỏi phải được liên kết lại dưới nhiều hình thức.
Một trong những hình thức liên kết quan trọng là tổ chức. Xét về nội dung, tô chức tức là phối hợp, liên kết hoạt động của nhiều người dé thực hiện mục tiêu đã dé ra, là yếu tố quyết định dem lại hiệu quả cho quản lí. Không có tổ chức thì không có quan li. Khăng định vấn đề này, Lênin đã viết: “Muốn quản lí tốt mà chỉ biết thuyết phục không thôi thì chưa di, mà can phải biết tổ r A v x ~ ; (3 chức về mặt thực tiễn nữa ”.
Mac, Tir ban, quyén I, tập 2, Nxb. Su thật, Ha Nội, 1960, tr. Anghen toan tap, tap 23, tr. Lénin tuyên tap, Nxb.
Tiên bộ, Matxcova, tr. 11 Dé điều khiến, phối hợp hoạt động của tập thể những con người, chúng ta cần có những phương tiện buộc con người phải hành động theo những nguyên tắc nhất định, phải phục tùng những khuôn mẫu, những mệnh lệnh nhất định. Cơ sở của sự phục tùng hoặc là uy tín hoặc là quyền uy. Trong những hoàn cảnh lịch sử nhất định, uy tín đóng vai trò là cơ sở quan trọng của sự phục tùng nhưng nhìn chung thì quyền uy vẫn là cơ sở chủ yếu.
Quyền uy là sự áp đặt ý chí của người này đối với người khác buộc người đó phải phục tùng. Như vậy, quyền uy lay phục tùng làm tiền dé. Quyền uy là phương tiện rất quan trọng dé chủ thé quản lí buộc đối tượng quản lí phải phục tùng, là yếu t6 không thể thiếu của quản lí. Không có quyền uy thì hoạt động quản lí sẽ không đạt được hiệu quả.
Quyên uy - ý chí thống trị của người điều khiến có thé đại diện cho lợi ích chung và nhằm phục vụ lợi ích chung của các thành viên trong tô chức. Ngược lại, nó có thể chỉ đại diện cho lợi ích của một nhóm người hoặc một cá nhân. Trong trường hop thứ nhất, sự phục tùng quyên uy, tức là sự thống nhất ý chí, được thực hiện chủ yếu thông qua phương pháp thuyết phục, bằng kỉ luật tự giác của các đối tượng bị quản lí. Trong trường hợp thứ hai, sự thống nhất ý chí và sự phục tùng được đảm bảo chủ yếu bằng bạo lực, cưỡng chế và theo Lénin thi “sự điều khiển có thé mang những hình thức độc tài, nghiêm khắc ”.
Chủ thể của quản lí là con người hay tổ chức của con người. Những cá nhân hay t6 chức của con người phải là những đại diện có quyền uy, có quyền hạn và trách nhiệm liên kết, phối hợp những hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân hướng tới mục tiêu chung nhằm dat được kết quả nhất định trong quản lí. Khách thé của quản lí là trật tự quản lí. Trật tự này được quy 12 định bởi nhiều loại quy phạm khác nhau: Quy phạm đạo đức, quy phạm chính tri, quy phạm tôn giáo, quy phạm pháp luật v.
Tóm lại: - Quản lí là sự tác động có mục đích của các chủ thê quản lí đối với các đối tượng quản lí. - Quản lí xuất hiện ở bất kì nơi nào, lúc nào nếu ở nơi đó và lúc đó có hoạt động chung của con người. - Mục đích và nhiệm vụ của quản lí là điều khiến, chỉ đạo hoạt động chung của con người, phối hợp các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân tạo thành một hoạt động chung thống nhất của cả tập thé và hướng hoạt động chung đó theo những phương hướng thống nhất nhằm đạt được mục tiêu đã định trước. - Quản lí được thực hiện bằng tô chức và quyền uy.
Có tô chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn và môi quan hệ của những người tham gia hoạt động chung. Có quyên uy thì mới bảo đảm sự phục tùng của cá nhân đôi với tô chức. Quyên uy là phương tiện quan trọng đê chủ thê quản lí điêu khiên, chỉ đạo cũng như băt buộc các đôi tượng quản lí thực hiện các yêu câu, mệnh lệnh của mình. Quản lí nhà nước Khi nhà nước xuât hiện thì phân lớn (và là phân quan trọng) các công việc của xã hội do nhà nước quản lí.
Quản lí nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhăm thực hiện các chức năng đôi nội và đôi ngoại của nhà nước. Nói cách khác, quản lí nhà nước là sự tác động của các chủ thê mang quyên lực nhà nước, chủ yêu băng pháp luật, tới các đôi tượng quản lí nhăm thực hiện các chức năng đôi nội và đôi ngoại 13 của nhà nước. Như vậy, tât cả các cơ quan nhà nước đêu làm chức năng quản lí nhà nước. Pháp luật là phương tiện chủ yếu để quan lí nhà nước.
Bang pháp luật, nhà nước có thé trao quyền cho các tô chức hoặc các cá nhân đề ho thay mặt nhà nước tiễn hành hoạt động quản lí nhà nước. Quản lí nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là quản lí hành chính nhà nước. Quản lí hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của Nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá- xã hội và hành chính-chính trị. Nói cách khác, quản lí hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành - điều hành của nhà nước.
Tính chất chấp hành thé hiện ở mục đích của quản lí hành chính nhà nước là đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyên lực nhà nước. Moi hoạt động quan lí hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành của quản lí hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước được thực hiện trên thực tế, các chủ thể của quan lí hành chính nhà nước phải tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lí thuộc quyên.