CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ 1. Khát quát về Nhà nước và pháp luật Nhà nước là hình thức tổ chức xã hội có giai cấp, là tổ chức quyền lực chính trị công cộng đặc biệt, có chức năng quản lý xã hội để phục vụ lợi ích trước hết cho giai cấp thống trị và thực hiện những hoạt động chung nảy sinh từ bản chất của xã hội [13, tr. Quá trình hình thành và phát triển Nhà nước ở các quốc gia trên thế giới là một quá trình lịch sử lâu dài, cùng với sự vận động, phát triển của xã hội loài người, Nhà nước cũng dần hình thành, phát triển và từng bước hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội, phục vụ nhân dân trong xã hội đó. Về nguồn gốc xuất hiện Nhà nước, trong lịch sử có nhiều trường phái, học thuyết khác nhau bắt nguồn từ sự khác biệt về quan điểm tiếp cận trong việc nghiên cứu, giải thích sự xuất hiện của Nhà nước.
Chẳng hạn như theo thuyết gia trưởng, Nhà nước chính là sự kế tục, phát triển tự nhiên của tổ chức gia đình trên bình diện xã hội. Theo quan điểm bạo lực thì Nhà nước chính là kết quả của các cuộc chiến tranh bạo lực mà kẻ chiến thắng có quyền thiết lập bộ máy cai trị của mình. Theo thuyết khế ước xã hội thì Nhà nước là kết quả của khế ước (hay hợp đồng) xã hội, đồng nghĩa với việc Nhà nước được hình thành thông qua sự thoả hiệp giữa các thành viên trong xã hội nhằm lập ra bộ máy cai quản xã hội. Theo quan điểm duy tâm thì Nhà nước chính là sản phẩm của những thế lực siêu tự nhiên như thần thánh, chúa trời., được các thế lực này tạo ra để cai trị xã hội, cai trị loài người.
5 Với quan điểm duy vật, Mác - Lênin đã khẳng định, Nhà nước là một hiện tượng xã hội, nảy sinh bởi những nguyên nhân xã hội, có quá trình phát sinh, phát triển và tiêu vong. Học thuyết Mác - Lênin đã chứng minh rằng, sự hình thành, phát triển Nhà nước là một quá trình tất yếu của lịch sử loài người, gắn liền với quá trình phát triển của xã hội. Học thuyết Mác - Lênin đã chỉ ra rằng, lịch sử phát triển của Nhà nước đã trải qua nhiều hình thái kinh tế - xã hội khác nhau như xã hội chiếm hữu nô lệ, xã hội phong kiến, xã hội tư sản, xã hội xã hội chủ nghĩa với các kiểu Nhà nước tương ứng như Nhà nước chủ nô, Nhà nước phong kiến, Nhà nước tư sản, Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Mặc dù vậy, cho dù tồn tại dưới nhiều kiểu Nhà nước khác nhau, nhưng với tư cách là một tổ chức quyền lực chính trị đặc biệt trong xã hội, bất cứ Nhà nước nào cũng có những đặc trưng cơ bản giống nhau (1) tạo nên sự khác biệt giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội khác, trong đó có một đặc trưng quan trọng là Nhà nước ban hành pháp luật và bảo đảm thực thi trên thực tế.
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí Nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự và ổn định xã hội vì sự phát triển bền vững của xã hội [13, tr. Là một trong những đặc trưng cơ bản của Nhà nước, sự hình thành và phát triển pháp luật gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước, trở thành một công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện quản lý xã hội. Tuy nhiên, quá trình hình thành pháp luật diễn ra chậm chạp, phức tạp và lâu dài hơn so với 1 () Các đặc trưng cơ bản của Nhà nước: 1. Nhà nước là tổ chức quyền lực chính trị công cộng đặc biệt với bộ máy thực hiện cưỡng chế và quản lý đời sống xã hội; 2.
Nhà nước có lãnh thổ và thực hiện sự quản lý dân cư theo các đơn vị hành chính lãnh thổ; 3. Nhà nước có chủ quyền quốc gia; 4. Nhà nước là tổ chức duy nhất có quyền ban hành pháp luật và bảo đảm sự thực hiện pháp luật; 5. Nhà nước có quyền định ra và thu các loại thuế dưới hình thức bắt buộc.
6 sự hình thành Nhà nước. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, pháp luật được hình thành thông qua ba phương thức chủ yếu là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. + Tập quán pháp là việc Nhà nước thừa nhận các tập quán đã từng tồn tại trước có giá trị pháp lý, mang tính bắt buộc chung, được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế Nhà nước. + Tiền lệ pháp là những quyết định của các cơ quan hành chính, của cơ quan tư pháp về những vụ việc cụ thể được Nhà nước thừa nhận có giá trị pháp lý bắt buộc để giải quyết những vụ việc tương tự xảy ra sau đó.
+ Văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức của pháp luật, được Nhà nước xây dựng và ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức nhất định. Hiện nay, các phương thức hình thành pháp luật nêu trên vẫn tồn tại và được công nhận tại các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, tuỳ theo quan niệm của từng quốc gia, việc công nhận các phương thức hình thành pháp luật có khác nhau. Một số quốc gia tồn tại cả tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật.
Một số quốc gia khác thì chỉ công nhận văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam, về nguyên tắc thì Nhà nước chỉ chấp nhận sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, trong một số trường hợp, tập quán pháp cũng được chấp nhận để giải quyết các quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống, tuy nhiên, việc sử dụng tập quán pháp phải được pháp luật cho phép. Chẳng hạn nhưng trong một số quan hệ dân sự, quan hệ kinh tế, các văn bản quy phạm pháp luật cũng ghi rõ khi quan hệ đó không có pháp luật điều chỉnh thì thực hiện theo tập quán. Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp là một yêu cầu thực tiễn được ghi nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới 7 Cho dù bộ máy Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ hay nguyên tắc tam quyền phân lập, thì các nước đều khẳng định chức năng của Quốc hội là lập pháp; chức năng của Chính phủ là hành pháp.
Xét về mặt lý luận thì dường như điều đó là hoàn toàn chính xác, nhưng thực tế thì thế giới đều giao cho Chính phủ một số quyền năng nhất định trong hoạt động lập pháp - xây dựng pháp luật. Tuy việc xác định phương thức hình thành pháp luật có sự khác biệt giữa các quốc gia trên thế giới, nhưng nhìn chung, các quốc gia đều đề cao vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, tức là khẳng định tầm quan trọng của hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ (cơ quan hành pháp) trong việc soạn thảo, trình dự án pháp luật. Nhận định về vai trò của cơ quan hành pháp trong hoạt động xây dựng pháp luật, trong tác phẩm “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã viết: “Quốc hội không thể hoạt động một mình, kể cả trong việc lập pháp. Mặc dù Hiến pháp trao cho Quốc hội “mọi quyền lập pháp”, song quyền này không thể được thi hành mà không có sự dính líu đến hành pháp và tư pháp.
Theo Điều 2 của Hiến pháp Hoa Kỳ, cũng như hiến pháp một số nước khác, người đứng đầu các cơ quan hành pháp có quyền triệu tập các phiên họp của lập pháp. Mặc dù không trực tiếp đề ra luật, song Tổng thống “thỉnh thoảng phải trao cho Quốc hội những thông tin về tình trạng liên bang, và khuyến nghị họ xem xét các biện pháp, mà Tổng thống cho là cần thiết”. Tổng thống không những có quyền phủ quyết những đạo luật đã được Quốc hội thông qua, mà Tổng thống hoặc người đứng đầu hành pháp còn là tác giả phần lớn các dự án luật của Quốc hội - lập pháp. Ngoài ra những nhiệm vụ gì xuất hiện, chưa được luật pháp phân định thuộc quyền lực nào, mà nhà nước cần phải đảm nhiệm, thì không ai khác ngoài 8 cành hành pháp phải đứng ra gánh chịu.
Thậm chí những nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp ghi nhận rõ ràng là của lập pháp hoặc tư pháp, thì muốn cho hai cành quyền lực này thực thi tốt vẫn phải có sự trợ tá của hành pháp” [5, tr. Nghiên cứu trên đã chỉ ra rằng, dù ở quốc gia nào, dù với nguyên tắc và phương thức tổ chức bộ máy Nhà nước thế nào, thì sự tham gia của Chính phủ (cơ quan hành pháp) vào hoạt động xây dựng pháp luật là rất quan trọng và không thể phủ nhận. Chính phủ có vai trò quan trọng như vậy trong hoạt động xây dựng pháp luật bởi lẽ “Chính phủ, cùng các bộ, ngành là những cơ quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất như vậy, nên các cơ quan hành pháp là nơi thường nhận biết một cách sớm nhất các nhu cầu của vấn đề cần phải giải quyết.
Để xử lý các vấn đề phát sinh trong nhiều trường hợp ban hành pháp luật là một giải quyết hữu hiệu nhất. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt đại đa số các sáng kiến pháp luật không những của nước ta, mà của cả nước khác trên thế giới phải xuất phát từ Chính phủ - hành pháp, mà không từ nghị sĩ/đại biểu Quốc hội. Như vậy, xét một cách khách quan thì phần lớn, việc xây dựng luật, pháp lệnh hay văn bản quy phạm pháp luật khác trước hết phải xuất phát từ nhu cầu của Chính phủ (cơ quan hành pháp) trong quá trình thực hiện chức năng quản lý, điều hành xã hội, nhằm phục vụ hoạt động của Chính phủ và phải do Chính phủ soạn thảo, chuẩn bị. Nghiên cứu về quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nhiều nước trên thế giới, ông Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng: “Quy trình lập pháp có thể có hai công đoạn, mỗi công đoạn có một ý nghĩa riêng, chứ nhất thiết không phải là một việc làm hai lần.