CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất, do Nhà nước trực tiếp quản lý.
Nói cách khác, sự ra đời và phát triển của Nhà nước cùng với sự tồn tại của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự ra đời, tồn tại và phát triển NSNN. Lịch sử đã chứng minh rằng Nhà nước xuất hiện đầu tiên là Nhà nước chiếm hữu nô lệ. Khi nhà nước ra đời và hoạt động, để duy trì sự tồn tại của mình Nhà nước đã dùng quyền lực chính trị buộc các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải đóng góp một phần thu nhập, của cải cho Nhà nước nhằm tạo lập quỹ tiền tệ đáp ứng nhu cầu chi tiêu quốc gia. Như vậy sự ra đời của Nhà nước đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế gắn với hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ riêng của mình để phục vụ các chức năng, nhiệm vụ hoạt động của Nhà nước, hình thành nên hoạt động tài chính nhà nước.
Tài chính nhà nước tác động đến hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế xã hội, thể hiện qua quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm của xã hội. Trong tài chính nhà nước thì NSNN là một bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất và nó là quỹ tiền tệ lớn nhất. Qua kênh thu, NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội dưới các hình thức như: thuế và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay nợ của Chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ quốc tế. Qua kênh chi: Nhà nước sử dụng NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp.
nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. 4 Như vậy việc quản lý và điều hành NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, trong đó Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ. Mặc dù vậy cho đến nay người ta vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau khi đưa ra khái niệm về NSNN: Thứ nhất, NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Thứ hai, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước.
Thứ ba, NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. NSNN là một phạm trù kinh tế tổng hợp và trừu tượng. Khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. - Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
- Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy. Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế xã hội, bao gồm: - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tổ chức tài chính, tín dụng và các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức Chính trị - xã hội. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế. 5 Khi nói về NSNN, có nhiều khái niệm khác nhau về ngân sách. Khái niệm về NSNN được hiểu đầy đủ theo Luật NSNN đã được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002 như sau: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Bản chất ngân sách nhà nước Về mặt hình thức biểu hiện có thể hiểu ngân sách là toàn bộ các khoản chi tiêu của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Các biểu hiện bên ngoài của NSNN rất phong phú, rất đa dạng nhưng cũng rời rạc; đó là bảng tổng hợp các khoản thu, khoản chi của nhà nước, là mức động viên các nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nước, những khoản đóng góp của các thành viên trong xã hội và các hình thức cấp phát của Nhà nước cho các thành viên. Tuy NSNN có biểu hiện rời rạc phân tán nhưng hoạt động của nó đều nằm trong tầm kiểm soát của Nhà nước. Các nội dung bên trong của NSNN có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, phần lớn nguồn thu NSNN mang tính chất bắt buộc, thu không hoàn toàn thông qua hình thức thuế và phí, lệ phí còn các khoản chi phần lớn mang tính chất cấp phát không hoàn lại, trừ trường hợp góp vốn tham gia các tổ chức kinh tế.
Chính nội dung này đóng vai trò quyết định sự tồn tại của NSNN. Chủ thể của NSNN chính là Nhà nước. Tuy nhiên, bản chất kinh tế của NSNN được hình thành từ mối quan hệ bên trong trong quá trình hoạt động của nó. Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, nguồn này được chia thành hai phần là phần nộp vào NSNN và phần để lại cho xã hội, phần nộp vào NSNN tiếp tục được phân phối cho tiêu dùng và đầu tư; phần để lại cho xã hội cũng vậy.
Vì vậy hoạt động của NSNN là quá trình giải quyết các quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ NSNN. Như vậy làm xuất hiện 6 hàng loạt các quan hệ giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể xã hội, được thể hiện qua các khoản thu và các khoản chi của NSNN. Như vậy hệ thống các quan hệ tài chính gắn với việc tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN tạo nên bản chất kinh tế của NSNN, thể hiện ở các mối quan hệ chủ yếu: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu vực doanh nghiệp; quan hệ giữa NSNN với các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp, phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập; quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cư; quan hệ giữa NSNN với thị trường tài chính. Quản lý NSNN chính là quá trình tác động vào các mối quan hệ trên để đạt được các mục tiêu nhất định Như vậy, mặc dù các biểu hiện của NSNN rất phong phú đa dạng nhưng thực chất chúng phản ánh những nội dung cơ bản là: Thứ nhất, NSNN là phạm trù kinh tế khách quan nhưng được sử dụng theo ý định chủ quan của Nhà nước; Thứ hai, xét nội dung vật chất thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, do Nhà nước quản lý, sử dụng; Thứ ba, xét về nội dung quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Chính phủ, được thực hiện trong một thời kỳ (thường là một năm) có ba đặc trưng: tính dự toán, tính cân đối và tính thời hạn; Thứ tư, xét về pháp lý thì NSNN là một đạo luật tài chính; Thứ năm, quy mô của NSNN nhà nước quyết định bởi kết quả hoạt động của nền kinh tế quốc dân.
Từ đó, có thể đi đến kết luận một cách toàn diện và khoa học: Bản chất của NSNN, đó là tổng thể các mối quan hệ kinh tế được phát sinh trong quá trình phân phối bằng tổng giá trị sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong một thời kỳ nhất định, thường là một năm. Nghiên cứu, nắm vững bản chất của NSNN để thấy rõ các mối quan hệ, sự tác động qua lại của các quan hệ để có 7 những giải pháp quản lý NSNN hiệu quả. Quản lý NSNN ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, nhiều chính quyền cần phải thận trọng, cơ chế chính sách trong quản lý NSNN cần phải có sự nghiên cứu nghiêm túc, khoa học, dân chủ, được xem xét trong các mối quan hệ thì khi áp dụng mới mang lại hiệu quả cao. Cơ cấu ngân sách nhà nước NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - chi được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mối quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoảng thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Nhìn vào cơ cấu NSNN có thể cho biết thông tin về trình độ phát triển kinh tế xã hội, khả năng nền kinh tế, quản lý của Nhà nước. Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau: Thứ nhất, Quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chi với tổng sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng thu và tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế. các mối quan hệ này phản ánh trình độ phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần xác định cho một giai đoạn phát triển, thường là 5 năm. Xây dựng kế hoạch cần xác định tỷ lệ các mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữa thu và chi để thực hiện các mục tiêu mà nhà nước đặt ra.
Thứ hai, Cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong với nội dung cơ bản của nó là thu và chi.