Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CƠ CHẾ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG VIỆC TRIỂN KHAI Ở CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG 1.1 Khái niệm và sự cần thiết thực hiện cơ chế PPP trong Khoa học và Công nghệ 1.1 Khái niệm PPP Quan hệ đối tác công - tư được nhìn nhận như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào những hoạt động từ trước tới nay vẫn được coi là thuộc chức năng của Nhà nước, vừa giúp thúc đẩy quá trình cải cách hoạt động của hệ thống Nhà nước, trong đó có cải cách hành chính, vừa cho phép thu hút vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng cho đất nước hoặc cho từng vùng, vừa cho phép thay đổi phương thức tổ chức và quản lý, cho phép khu vực công tham gia nhiều hơn, tích cực và chủ động hơn vào các chương trình, dự án công. Bên cạnh đó, PPP còn được nhìn nhận từ khía cạnh chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong quá trình thực hiện dự án. Về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh, lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ.
PPP khác với mua sắm công. Trong một dự án mua sắm công điển hình, cơ quan nhà nước đặt ra những thông số kỹ thuật và yêu cầu về thiết kế/dịch vụ, gọi thầu trên cơ sở thiết kế chi tiết/dịch vụ đó, và thanh toán cho các nhà thầu tư nhân. Nhà nước sẽ phải chi trả cho toàn bộ chi phí, kể cả những chi phí phát sinh do thay đổi yêu cầu từ phía nhà nước. Việc vận hành và bảo trì cũng hoàn toàn nằm trong tay Nhà nước và nhà thầu không chịu 8 trách nhiệm cho kết quả hoạt động dài hạn của cơ sở dịch vụ sau thời gian bảo hành (thường là ngắn hơn rất nhiều).
Theo hình thức PPP, cơ quan nhà nước chỉ rõ những yêu cầu của họ dưới dạng “đầu ra”. Khu vực tư nhân có mức độ tự do nhất định để thiết kế, cấp vốn, xây dựng và vận hành cơ sở dịch vụ sao cho đáp ứng được những yêu cầu “đầu ra” của nhà nước. Khu vực tư nhân sẽ được thanh toán (phí dịch vụ) trong suốt quãng đời của hợp đồng PPP trên cơ sở thỏa thuận trước, theo đó qua thời gian nhà đầu tư sẽ thu lại được vốn và lãi. Kết quả chủ yếu của PPP là việc chuyển những rủi ro cơ bản liên quan tới dự án từ phía Nhà nước sang doanh nghiệp thực hiện.2 Sự cần thiết của cơ chế PPP trong thực hiện nhiệm vụ Khoa học và Công nghệ Thực tế đầu tư từ ngân sách nhà nước cho việc thực hiện các nhiệm vụ KH&CN còn ít lại dàn trải và không tránh khỏi những trùng lặp trong các nhiệm vụ cụ thể được thực hiện, là một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế về hiệu quả đầu tư, kết quả đạt được.
Đặc biệt, sự liên kết, tham gia của khu vực tư trong việc thực hiện các nhiệm vụ KH&CN có kinh phí từ ngân sách nhà nước còn khá mờ nhạt. Trên thực tế, nhà nước đã có một số cơ chế, chính sách khuyến khích sự tham gia của khu vực tư trong việc tham gia và thực hiện các nhiệm vụ KH&CN của nhà nước. Những cơ chế, chính sách này đã có tác dụng huy động, khuyến khích sự tham gia của doanh nghiệp cùng với nhà nước thực hiện các nhiệm vụ KH&CN. Mặc dù vậy, nhìn chung, vẫn còn những hạn chế nhất định trong việc khuyến khích khu vực tư tham gia thực hiện nhiệm vụ KH&CN cùng với khu vực công.
Đặc biệt, việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ KH&CN của nhà nước vẫn còn thiếu sự tham gia một cách tích cực, chủ động, mạnh mẽ và xuyên suốt của khu vực tư trong tất cả các bước, từ xác định nhiệm vụ đến đóng góp kinh phí, tổ chức, quản lí việc thực hiện và 9 chuyển giao, ứng dụng sản phẩm tạo ra. Phân tích các cơ chế, chính sách hiện hành có thể thấy một số điểm nổi bật như sau: - Thông thường các đề xuất bắt nguồn từ một phía, Nhà nước hoặc tư nhân. Sự tham dự của phía thứ hai có tính chất hưởng ứng khi thấy nhu cầu của mình (về lợi ích, về sứ mệnh) được đồng thời thực hiện. - Về tổ chức và quản lý, nhà nước có vai trò điều phối và đưa ra cơ chế quản lý, thể hiện ở việc lựa chọn và xét duyệt đầu vào, kiểm tra và giám sát việc tổ chức thực hiện, xét duyệt nghiệm thu kết quả và duyệt quyết toán kinh phí được sử dụng.
- Nguồn kinh phí do hai bên cùng đóng góp theo tỷ lệ 30:70 hoặc 50:50 (trước đây quy định tỷ lệ thu hồi 100%, 80 hoặc 70% cũng có ý nghĩa tương tự) nhưng cơ chế tài chính về sử dụng kinh phí áp dụng đối với các nhiệm vụ KH&CN liên kết về cơ bản cũng giống như các nhiệm vụ được cấp 100% kinh phí từ NSNN. - Còn vắng bóng hình thức hợp tác mà cả hai phía cùng chủ động bàn bạc và cùng khởi xướng ý tưởng nghiên cứu (không theo nghĩa 1 bên khởi xướng và 1 bên phê duyệt hoặc ngược lại). Sự thiếu vắng này được thể hiện cả từ khía cạnh quy định của pháp luật, cả từ khía cạnh thực tiễn quản lý các nhiệm vụ KH&CN. Có thể thấy, gần như hoàn toàn chưa xây dựng được quan hệ hợp tác hai bên, khi sứ mệnh của Nhà nước và lợi ích của tư nhân gặp nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ KH&CN.
- Các qui định và cơ chế hiện hành đối với việc xác định, thực hiện nhiệm vụ KH&CN vẫn theo tinh thần hoặc nhà nước chủ động đặt hàng, doanh nghiệp tham gia thực hiện hoặc doanh nghiệp chủ động đề xuất, nhà nước hỗ trợ thực hiện. Hiện chưa có những quy định pháp luật làm căn cứ cho việc nhà nước, doanh nghiệp và các tổ chức, cá nhân khác cùng nhau chủ động thiết lập quan hệ đối tác để cùng nhau xác định, thực hiện, khai thác kết 10 quả thực hiện nhiệm vụ KH&CN mà tất cả các bên cùng quan tâm, nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí công cho KH&CN. Trong khi đó, kinh nghiệm nước ngoài cũng đã cho thấy, PPP là công cụ mới, đáp ứng những nhiệm vụ mà những công cụ hiện có chưa đáp ứng được (qui mô, kinh phí, tầm ảnh hưởng). PPP nhằm vào các chương trình nghiên cứu trung và dài hạn với cam kết rõ ràng của khu vực tư nhân.
Trong quan hệ này, đóng góp khu vực công giữ vai trò đòn bẩy, tạo ra môi trường thúc đẩy liên kết giữa doanh nghiệp và các tổ chức KH&CN. Nội dung chương trình nghiên cứu được hình thành dựa trên đề xuất của doanh nghiệp sẽ nâng cao tính khả thi và đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Thêm vào đó, với tính chất bất đối xứng thông tin giữa nhà quản lý và nhà khoa học và nhu cầu cụ thể của doanh nghiệp, cần xem xét đến khả năng quản lý rủi ro tốt hơn của doanh nghiệp trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ để việc quản lý và sử dụng nguồn lực chung của xã hội được hiệu quả hơn. Ngoài ra, một khi cơ chế quản lý nhiệm vụ được trao cho bên đầu tư nhiều hơn quản lý (50-70% đồng vốn góp chung vào thực hiện nhiệm vụ) thì khả năng hấp dẫn của loại hình hợp tác công - tư đối với khu vực tư nhân cũng sẽ tăng lên.
Các vấn đề, hạn chế chung về đầu tư, thực hiện và hiệu quả của các nhiệm vụ KH&CN đòi hỏi phải có giải pháp tháo gỡ, trong đó có việc đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư. Ngoài việc có thêm nguồn kinh phí đầu tư cho nhiệm vụ KH&CN, khu vực tư với những lợi thế về năng lực nghiên cứu và phát triển, năng lực quản lí, phát triển thị trường, liên kết, tạo mạng lưới, v.v…, trở thành một đối tác quan trọng mà nhà nước có thể hợp tác để nâng cao hiệu quả đầu tư và thực hiện nhiệm vụ KH&CN. Việc thu hút, khuyến khích khu vực tư tham gia vào nhiệm vụ KH&CN cũng đáp ứng yêu cầu xã hội hóa hoạt động KH&CN, tạo điều kiện khu vực tư tham gia một cách chủ động, tích cực. 11 Thực tế đã cho thấy, đầu tư dự án theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước, doanh nghiệp và người dân.
Luật Đầu tư công cũng đã chính thức mở ra cơ chế đối tác công - tư để thực hiện, quản lí, vận hành dự án kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp các dịch vụ công (Luật Đầu tư công, 2014). Việc xây dựng cơ chế hợp tác công - tư, đồng tài trợ thực hiện nhiệm vụ KH&CN là một trong những giải pháp để tăng cường huy động các nguồn lực xã hội, thu hút đầu tư trong và ngoài nước cho KH&CN, hạn chế tình trạng đầu tư manh mún từ ngân sách nhà nước, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao trong hoạt động KH&CN.2 Tổng quan về mô hình hợp tác nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học 1.1 Một số mô hình PPP ở nước ngoài Quan hệ đối tác công - tư trong nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ tại Hoa Kỳ. Tại Hoa Kỳ, PPP trong hoạt động R&D được coi là việc khu vực tư nhân tham gia đầu tư kinh phí cho các dự án nghiên cứu của đại học và các viện nghiên cứu nhà nước với kỳ vọng được tiếp cận sớm kết quả hoặc được sở hữu (toàn bộ hoặc một phần) tài sản trí tuệ được tạo ra từ những nghiên cứu này. Năm 2000, chính phủ Hoa Kỳ trả tiền cho số lượng nghiên cứu nhiều hơn so với số nghiên cứu mà chính phủ thực hiện; ngược lại, khu vực doanh nghiệp và đại học tiến hành nhiều nghiên cứu bằng tiền cấp phát và hợp đồng với chính quyền liên bang.