LỜI MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài Kế hoạch hóa phát triển (KHHPT) là một công cụ quản lý. Do đó, ở đâu còn có hoạt động quản lý có ý thức thì ở đó còn cần sử dụng công cụ kế hoạch hóa (KHH). Cuộc tranh luận về vai trò của kế hoạch (KH) trong nền kinh tế thị trường vẫn diễn ra cả trên lý thuyết và thực tiễn.
Thực tế đã có nhiều ý kiến cho rằng trong nền kinh tế thị trường không cần lập KH, do đó các cơ quan KH sẽ không có vai trò trong việc điều hành nhà nước nhằm phát triển kinh tế xã hội (KTXH). Tuy nhiên, đến nay có nhiều quốc gia trên thế giới đã nhận thấy lợi ích của KHH đối với sự phat trién va đã chủ động xây dựng các kế hoạch phát triển (KHPT). Ở nước ta, KHH được xác định là công cụ quan trọng để chính phủ quản lý và điều hành nền kinh tế ngay từ những ngày đầu giành độc lập. Quá trình vận dụng công cụ KHH ở nước ta được chia lam hai giai đoạn trước và sau năm 1986.
Trước nam 1986, KHH trong thoi ky nén kinh tế mệnh lệnh có đặc trưng nổi bật là sự can thiệp trực tiếp của chính phủ vào mọi hoạt động KTXH thông qua những quyết định pháp lệnh phát ra từ trung ương. Chỉ tiêu KH do các nhà KH trung ương xây dựng đã tạo nên một KH kinh tế quốc dân toàn diện và đầy đủ. Nguồn nhân lực, vật tư chủ yếu và tài chính của quốc gia được phân phối theo các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính của các cấp lãnh đạo. Bởi vậy, mối quan hệ giữa các chỉ tiêu KH đặt ra và nguồn lực đảm bảo là hết sức chặt chẽ.
Mô hình KHH theo kiêu mệnh lệnh này rất phù hợp với cách điều hành trong nền kinh tế thời chiến. Tuy nhiên, cũng chính xuất phát từ cách xây dựng nên KH trong thời kỳ này mang tính chất chủ quan, duy ý chí, cứng nhắc, thiếu căn cứ thực tiễn và cơ sở khoa học, khiến cho KHH không còn là công cụ quản lý hiệu quả khi đất nước chuyên sang thời bình. Do đó, từ năm 1986, sau khi chuyển sang xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, với đặc trưng khuyến khích phát triển mọi thành phần kinh tế (TPKT) trên cơ sở quy luật cung — cầu, tôn trọng nguyên tắc cạnh tranh bình đẳng, yêu cầu đặt ra là công tác KHH cũng phải được chuyển đổi phù hợp, từ cơ chế KHH tập trung sang KHH định hướng phát triển. Yêu cầu đổi mới KHH để gắn kết chặt chẽ hơn với nguồn lực tài chính (NLTC) càng trở nên cấp thiết hơn khi đứng trước một thực tế có vẻ như một nghịch lý.
Một mặt, chính phủ vẫn tiến hành KHH toàn diện các mặt phát triển KTXH, nhưng mặt khác, chính phủ lại chỉ kiểm soát và phân bồ trực tiếp một phần nguồn lực toàn xã hội, chủ yếu là NUTC từ ngân sách nhà nước (NSNN) để thực hiện KH này. Phần nguồn lực lớn nhất nằm trong khu vực tư nhân, nhưng bản thân nhà nước chỉ có thể “gợi ý” hoặc “tác động gián tiếp” vào sự phân bổ nguồn lực đó thông qua cơ chế, chính sách và các quyết định đầu tư công của mình, chứ không thê áp đặt bằng mệnh lệnh như trước. Do đó, câu hỏi lớn được đặt ra là làm thế nào để nhà nước có thể sử đụng có hiệu quả nguồn lực do mình kiểm soát để khuyến khích và dẫn dắt các nguồn lực thuộc các TPKT khác hướng tới mục tiêu KH do nhà nước vạch ra. Hiện nay, Việt Nam đang tiến hành nhiều cải cách về thể chế tạo thuận lợi cho việc đổi mới công tác KHH.
Đáng kê nhất là xu hướng phân cấp và trao quyền ngày càng mạnh mẽ từ trung ương xuống địa phương. Kết quả của những nỗ lực này là việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong cùng một cấp chính quyền. Điều này đặt các cấp chính quyền địa phương trước cơ hội và thách thức lớn lao. Một mặt, cơ hội là chính quyền địa phương sẽ có nhiều quyền chủ động hơn trong sử dụng các công cụ quản lý nhà nước, trong đó có công cụ KHH, để quản lý mọi mặt đời sống KTXH trên địa bàn.
Nhờ vậy, địa phương nào càng năng động và có môi trường thể chế càng tốt thì càng có điều kiện để thu hút đầu tư và đây nhanh tốc độ phat trién. Mat khác, tính cạnh tranh giữa các cấp địa phương sẽ ngày càng lớn, đòi hỏi trách nhiệm của lãnh đạo địa phương với sự nghiệp nâng cao đời sống phúc lợi dân cư sẽ càng cao. Để tranh thủ được cơ hội và giảm thiểu thách thức, đòi hỏi chính quyền địa phương phải cải thiện nhanh công tác điều hành và quản lý nhà nước của mình. Đổi mới KHH địa phương, mà trước hết trong khâu lập KH, chính là một nội dung quan trọng đáp ứng nhu cầu bức xúc đó, nhưng mô hình KHH đổi mới nào sẽ đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ hơn giữa KH và NLTC? Câu hỏi này đặt ra vấn đề cần có một nghiên cứu hệ thống và toàn diện về cả mặt lý thuyết và thực tiễn về công tác lập KH, trên cơ sở đó tìm ra mô hình KHH ở địa phương phù hợp với điều kiện thể chế Việt Nam hiện nay, cũng như từng bước đáp ứng được yêu cầu chung của hội nhập quốc tế.
Muốn Vậy, VIỆC cần làm đầu tiên là xem xét các nghiên cứu trước đây về các vấn để liên quan đến công tác KHH nhằm tổng kết những kết quả mà các nghiên cứu đã đạt được, trên cơ sở đó kế thừa và phát triển để đề xuất phương hướng đổi mới công tác KHH địa phương theo hướng gắn kết chặt chẽ với các NLTC. Tổng quan nghiên cứu Có rất nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về công tác KHH gắn với NLTC trong các bối cảnh thể chế và xuất phát từ các góc nhìn khác nhau. Các nghiên cứu này tập trung vào làm rõ quá trình hoàn thiện công cụ lập KH trong khu vực công trong nền kinh tế thị trường và kinh nghiệm triển khai mô hình gắn kết KH với NLTC trên thế giới. Các nghiên cứu về KHH trong khu vực công Đầu tiên phải kể đến các nghiên cứu về KHH trong khu vực công xoay quanh việc đưa ra các quan điểm khác nhau về KHH, quá trình vận dụng công cụ này từ khu vực tư nhân sang khu vực công và những tính chất cần có để đảm bảo công cụ KHH được sử dụng một cách hiệu quả nhất trong khu vực công.
Trong “A Concept of Corporate Planning’(1970) [80] cua R. Ackoff, tac gia đã đưa ra một cách hiệu khái quát, coi KHH là “quá trình thiết kế tương lai đáng có và những cách thức hiệu qua dé đạt được nó” hay trong nghiên cứu của mình “J#y Planning Vs. Markets Is An Oxymoron: Asking The Right Question” (2005) [81], R. Alexandre có một cách hiểu về KHH hẹp hơn, coi “KHH là một hoạt động xã hội, có tô chức một cách chặt chẽ để xây dựng và quyết định những chiến lược hành động trong tương lai”.
Trong “Giáo trình KHHPT” (2009) [52], tác giả Ngô Thắng Lợi đã phân biệt rõ giữa KH và KHH. Theo đó, KHH không chỉ dừng lại ở việc xây dựng bản KH, mà còn gồm nhiều quy trình khác nữa, đó là triển khai thực hiện và theo dõi, đánh giá (TDĐG) quá trình thực hiện KH. Tuy còn có điểm khác biệt nhưng nhìn chung các tác giả đều cho rằng, KHH là quá trình hoạch định về tương lai, dự kiến và tổ chức hành động nhằm từng bước đạt tới viễn cảnh tương lai đó. Tiếp theo, các nghiên cứu tập trung vào lịch sử phát triển của công cụ KHH trong nền kinh tế nói chung và trong khu vực công nói riêng, thông qua xem xét việc sử dụng công cụ KHH tương ứng với những giai đoạn theo đuổi các mô hình quản lý khu vực công khác nhau.
Weber trong “Bureaucracy” (1958) [151] da khẳng định mô hình quản lý khu vực công phố biến nhất trong nửa đầu thế kỷ 20 là mô hình hành chính quan liêu truyền thống (traditional bureaucracy). Tương ứng với mô hình quản ly công này là phương thức KHH “dai han” (long-range planning), với cách thức tô chức triển khai khác nhau giữa các nước. Ví dụ, cơ quan KH ở Pháp thực hiện ba chức năng cơ bản là dự thảo KH, tư vấn chính sách kinh tế và nghiên cứu các dự toán đài hạn. Pháp cũng sử dụng công cụ chủ yếu là KH 5 năm đê điều hành nền kinh tế.
Ở Nhật Bản, phương thức KHH trong giai đoạn đầu (1945-1955) cũng có tính chất tập trung cao độ gần giống như hệ thống KHH ở các nước XHCN cũ. Chỉ đến giai đoạn sau năm 1955, công tác KHH ở Nhật Bản mới chuyển dần sang KH hướng dẫn, cung cấp các thông tin định hướng cho nền kinh tế. Các cơ quan KH ở Mỹ được ra đời từ năm 1936, như một sự đối phó với cuộc Đại Suy thoái trong những năm 1929-1930. Khác với KH của Pháp hay Nhật, vốn mang tính chất khá toàn diện, bao phủ các mặt KTXH, KHH ở Mỹ chủ yếu nhằm giải quyết các mảng công việc cụ thể của từng thời kỳ và mỗi địa phương, lấy chính sách và hệ thống đòn bây kinh tế làm công cụ điều hành chính của chính phủ liên bang, còn việc lập KH chi tiết thì để các cấp dưới liên bang đảm nhận.
Mặc dù có nhiều khác biệt, nhưng theo H. Ansoff trong “impiaming Strategic Management” (1984) [83], m6 hinh KHH trong thoi ky nay van cé nhing điểm chung như: KH đưa ra các dự báo về xu hướng trong tương lai, với giả định thị trường, môi trường chính trị, kinh tế, xã hội tương đối ôn định. Các nhà quản lý cấp cao thường cho rằng kết quả năm sau phải cao hơn năm trước, từ đó thảo luận và đưa ra các chỉ tiêu KH cao hơn cho cấp dưới. KH trong thời kỳ này tập trung vào việc xác định các mục tiêu cu thé va chuyên chúng vào KH ngân sách (KHNS) hoặc các chương trình hành động.
Phương thức KHH này phù hợp với tính chất của mô hình quản lý hành chính truyền thống, trong đó các nhà lập KH có xu hướng bám chặt vào một tuyến ra quyết định và hành động duy nhất, mặc dù điều này có thể không mang lại kết quả như mong muốn, nếu các điều kiện trong tương lai không diễn ra đúng như KH đã giả định.
