Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Trên thế giới 1. Một số khái niệm cơ bản có liên quan a) Chi trả dịch vụ môi trường Chi trả DVMT là tạo ra lợi ích cho các cá nhân và cộng đồng để bảo vệ các DVMT bằng cách bồi hoàn cho họ khoản chi phí phát sinh từ việc quản lý và cung cấp những dịch vụ này (Mayrand và Paquin, 2004). Theo định nghĩa của Wunder (2005), chi trả DVMT bao gồm năm yếu tố chính là: (1) giao dịch tự nguyện; (2) một DVMT được xác định rõ ràng; (3) có ít nhất một người mua dịch vụ; (4) ít nhất một người cung cấp dịch vụ; (5) phải có tính điều kiện (người mua chỉ chi trả khi mà người cung cấp đảm bảo việc cung cấp dịch vụ được diễn ra liên tục).
Tổ chức bảo tồn thiên nhiên thế giới cũng đưa ra khái niệm về chi trả DVMT được đưa ra như sau: “Người mua (tự nguyện) đồng ý trả tiền hoặc các khuyến khích khác để chấp nhận và duy trì các biện pháp quản lý tài nguyên thiên nhiên và đất bền vững hơn mà nó cung cấp dịch vụ HST xác định” (http://ipsard. b) Chi trả dịch vụ môi trường rừng Cho đến nay, định nghĩa về chi trả DVMTR được đông đảo các nhà khoa học trên thế giới chấp thuận là định nghĩa của Wunder Seven, 2005. Theo tác giả này, chi trả DVMTR là quá trình giao dịch tự nguyện được thực hiện bởi ít nhất một người mua và một người bán dịch vụ môi trường rừng, khi và chỉ khi người bán đảm bảo cung cấp dịch vụ môi trường rừng đó một cách hợp lý”. Để có thể hiểu một cách đơn giản, chi trả DVMTR là việc chi trả của những người hưởng lợi dịch vụ môi trường rừng cho người cung ứng dịch vụ.
4 Theo Simpson và Sedjo (1996), Land-Mils và Porras (2002), chi trả DVMT là một cách tiếp cận mới để khuyến khích chủ rừng, những người quản lý rừng cung cấp dịch vụ môi trường rừng tốt hơn. Chi trả DVMTR giúp đền bù cho những người cung cấp dịch vụ môi trường rừng hoặc khuyến khích những người chưa quan tâm tham gia bảo vệ và phát triển rừng. Như vậy, chi trả DVMTR là một quan hệ tài chính mới cho một loại hình dịch vụ công cộng là dịch vụ môi trường rừng. Việc chi trả này bao gồm các yếu tố cơ bản như đối tượng phải chi trả, đối tượng được chi trả, loại dịch vụ chi trả, hình thức và nguyên tắc chi trả… 1.
Chương trình chi trả dịch vụ môi trường rừng Hiện nay có khoảng 400 chương trình dự án chi trả dịch vụ môi trường (PES) trên toàn cầu. Nghiên cứu của Trung tâm nghiên cứu lâm nghiệp Thế giới (CIFOR) rà soát lại: có 100 chương trình PES: 5 chương trình ở Úc, 31 chương trình ở Mỹ La tinh, 6 chương trình ở Bắc Mỹ, 9 chương trình ở Châu Âu, 33 chương trình ở châu Á, 12 chương trình ở châu Phi. Các dịch vụ môi trường rừng đang được chi trả: 51% Bảo vệ nguồn nước; 1% Rừng ngập mặn; 26% Bảo tồn đa dạng sinh học; 11% Hấp thụ carbon; 11% Vẻ đẹp cảnh quan Bảng 1. Một số chương trình PES trên thế giới Quốc gia Chương trình Mức chi trả Trung Quốc Chương trình chuyển đổi đất dốc USD 347 – 500 ha/năm Peru Chương trình PROFAFOR USD 100 – 150 ha/3 năm Chương trình lâm nghiệp xã hội Peru USD 30/ha/năm (Socio Bosque) Chi trả dịch vụ môi trường tại lưu USD 120 ha/năm (trong Indonesia vực Cidanau và Sumberjaya vòng 5 năm)/250USD/ha 5 Quốc gia Chương trình Mức chi trả nếu giảm được 10% bồi lắng và 1000USD/ha nếu giảm được 30% bồi lắng USD 30/tháng/hộ gia Brazil Chương trình Bolsa Floresta đình = 360USD/năm Chương trình chi trả Dịch vụ môi USD 300 – 400 ha/năm Mexico trường thủy văn (PSAH) (trong vòng 5 năm) Chương trình chi trả dịch vụ môi USD 64-64/ha/năm Costa Rica trường quốc gia 1.2 Tại Việt Nam 1.
Một số khái niệm cơ bản có liên quan a) Môi trường rừng và giá trị dịch vụ môi trường rừng Theo Nghị Định số 156/2018/NĐ-CP “Môi trường rừng là một bộ phận của hệ sinh thái rừng, bao gồm: đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng và các yếu tố vật chất khác tạo nên cảnh quan rừng” (khoản 8, Điều 3). Khái niệm môi trường rừng được dùng cho cả rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ và môi trường rừng là một bộ phận hợp thành của rừng. b) Dịch vụ môi trường rừng Theo Luật Lâm nghiệp 2017: Dịch vụ môi trường rừng là hoạt động cung ứng các giá trị sử dụng của môi trường rừng. Các loại dịch vụ môi trường rừng bao gồm (Điều 61): (1) Bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; (2) Điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội; (3) Hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh; (4) Bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa 6 dạng sinh học hệ sinh thái rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch; (5) Cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, hệ sinh thái rừng để nuôi trồng thủy sản.
c) Chi trả dịch vụ môi trường rừng Chi trả DVMTR là quan hệ cung ứng và chi trả giữa bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng trả tiền cho bên cung ứng dịch vụ môi trường rừng theo quy định. - Đối tượng phải trả tiền DVMTR: theo Khoản 2, Điều 63, Luật Lâm nghiệp 2017 bao gồm: (1) Cơ sở sản xuất thủy điện phải chi trả tiền dịch vụ về bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối, điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất thủy điện; (2) Cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch phải chi trả tiền dịch vụ về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất nước sạch; (3) Cơ sở sản xuất công nghiệp phải chi trả tiền dịch vụ về điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất công nghiệp; (4) Tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí phải chi trả tiền dịch vụ về bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học hệ sinh thái rừng; (5) Tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn phải chi trả tiền dịch vụ về hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; (6) Cơ sở nuôi trồng thủy sản phải chi trả tiền dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước và các yếu tố từ môi trường, hệ sinh thái rừng cho nuôi trồng thủy sản; (7) Các đối tượng khác theo quy định của pháp luật. - Đối tượng được chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng: theo Khoản 1, Điều 63, Luật Lâm nghiệp 2017 bao gồm: (1) Chủ rừng được quy định tại Điều 8 của Luật này; (2) Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có hợp đồng nhận khoán bảo vệ và phát triển rừng với chủ rừng là tổ chức do Nhà nước thành lập; (3) Ủy ban nhân dân cấp xã và tổ chức khác được Nhà 7 nước giao trách nhiệm quản lý rừng theo quy định của pháp luật. Tình hình thực hiện chính sách chi trả DVMTR ở Việt Nam Trong điều kiện đất nước còn nghèo, nguồn ngân sách có hạn, việc sử dụng ngân sách nhà nước đầu tư cho rừng sẽ không bền vững.
Mặt khác, quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, nền kinh tế Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng với nền kinh tế toàn cầu, do đó có nhiều cơ hội tiếp cận các cơ chế tài chính mới, gợi mở tư tưởng đổi mới nguồn lực đầu tư cho bảo vệ và phát triển rừng. Năm 2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 380/QĐ-TTg về chính sách thí điểm chi trả DVMTR năm 2010 Chính phủ ban hành Nghị định 99/2010/NĐ- CP về chính sách chi trả DVMTR. Nghị định 99/2010/NĐ-CP đã xây dựng xây nền pháp lý cho một khái niệm dịch vụ mới, một cơ chế tài chính mới, theo đó các nguồn thu từ DVMTR được xác định theo cơ chế thị trường khác với các nguồn thu thuế hoặc phí tài nguyên môi trường khác. Do đó, nguồn chi trả DVMTR không phụ thuộc ngân sách nhà nước, không bị quản lý, điều chỉnh bởi Luật ngân sách.
Theo Số liệu tổng hợp từ VNFF và các Quỹ BV&PTR cấp tỉnh từ 2011 đến 2020 tổng thu tiền DVMTR của cả nước từ năm 2011 đến năm 2020 là 16.746 tỷ đồng, bình quân là trên 1. Năm 2011 là năm đầu tiên triển khai thu tiền DVMTR nên mức thu còn thấp, đạt 283 tỷ đồng. Từ năm 2012, mức thu tăng lên 1.184 tỷ đồng và duy trì cao ở các năm từ 2013 đến 2016. Từ năm 2017, tiền thu DVMTR tăng nhanh, nhất là trong 3 năm 2018, 2019, 2020 có sự tăng đột biến về tiền thu DVMTR như năm 2018 cao nhất thu được 2.
Tiền thu DVMTR hàng năm tăng là do 3 nguyên nhân chủ yếu: một là, số lượng các tỉnh thực hiện DVMTR tăng từ 5 tỉnh vào thời điểm Nghị định số 99/2010/NĐ-CP có hiệu lực năm 2011 lên 45 tỉnh vào 8 năm 2020; hai là, Chính phủ ban hành Nghị định số 147/2016/NĐ-CP ngày 2/11/2016 tăng mức thu tiền DVMTR đối với sản xuất thủy điện từ 20 đồng/KWh lên 36 đồng/KWh và quy định mức thu tiền nước sạch là 52 đồng/m3 là những nguyên nhân tiền DVMTR từ năm 2017 đến 2020 hàng năm tăng lên hơn gấp 2 lần bình quân giai đoạn 2011-2016. Tiền thu DVMTR qua quỹ BV&PTR cấp tỉnh chiếm tỷ trọng thấp hơn tiền thu DVMTR qua quỹ BV&PTR Việt Nam. Tuy nhiên, tỷ trọng tiền thu DVMTR qua quỹ BV&PTR cấp tỉnh hàng năm đều tăng, năm 2011 chiếm 18% tăng lên 34% vào năm 2020; tỷ trọng của cả giai đoạn 2011-2022 bình quân chiếm 30%. Những năm đầu thực hiện chính sách chi trả DVMTR tỷ lệ này rất thấp là do các tỉnh chưa triển khai thu nội tỉnh, nguồn thu từ loại hình DVMTR đối với các nhà máy thủy điện là chủ yếu.
Tỷ trọng tiền thu nội tỉnh tăng lên đáng kể từ năm 2015 đến nay đều trên 30%, năm cao nhất đạt 37% là do các địa phương tích cực tổ chức thu nội tỉnh thông qua các loại hình dịch vụ như sản xuất thủy điện, sản xuất và cung ứng nước sạch, sản xuất công nghiệp có sử dụng nước công nghiệp và DLST.