Chương 1. Tổng quan về Cơ chế giải quyết tranh chấp WTO và Chương 2. Sự khủng hoảng của cơ chế giải quyết tranh chấp WTO và Đề xuất cải cách của các quốc gia thành viên – Một số khuyến nghị cho Việt Nam. TỔNG QUAN VỀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP WTO 1.
Giới thiệu chung về hệ thống giải quyết tranh chấp 1. Bối cảnh ra đời – từ GATT đến WTO Hệ thống GQTC WTO được hình thành sau Vòng đàm phán Uruguay và chính thức được áp dụng vào tháng 12/1996. Tuy nhiên, trên thực tế, hệ thống GQTC WTO được xây dựng dựa trên cơ chế GQTC của GATT 1947 đã có hơn 50 năm kinh nghiệm18. Vai trò và tính hiệu quả của cơ chế GQTC của GATT vẫn còn là một đề tài gây tranh cãi19, nhưng việc cơ chế này có nhiều điểm hạn chế là điều không thể phủ nhận.
Trước hết là vì cơ sở pháp lý ngắn gọn tại Điều XXII, Điều XXIII của GATT 1947 và một số quyết định, thỏa thuận rời rạc nên cơ chế GQTC của GATT 1947 khó có thể trở thành công cụ GQTC hiệu quả của các Thành viên. Thêm vào đó, hoạt động GQTC của GATT mang đậm tính ngoại giao, kết quả làm việc của Ban Hội thẩm là một “báo cáo”, phải được cơ quan mang tính chính trị (các bên ký kết) thông qua mới có giá trị bắt buộc thi hành20. Đến những năm 1980, những hạn chế này đã trở nên nghiêm trọng hơn bao giờ hết, đặc biệt là do cách hoạt động dựa trên phương thức đồng thuận21. Cụ thể, bên tranh chấp hoàn toàn có khả năng cản trở sự bắt đầu cũng như hoàn tất thủ tục GQTC bằng cách phản đối quyết định thành lập Ban Hội thẩm, hoặc phủ quyết báo cáo mà Ban Hội thẩm đưa ra.
Hơn nữa, một số thỏa thuận của Vòng đàm phán Tokyo năm 1979 đã cho ra đời các cơ chế GQTC song song đã khiến cơ chế GQTC của GATT mất đi tính thống nhất. Cộng thêm việc GATT 1947 không có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp mới nảy sinh như thương mại dịch vụ, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ…buộc các quốc gia thành viên phải giải 18 Tại khoản 1 Điều 3 Thỏa thuận ghi nhận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp (tên tiếng Anh là Understanding on Rules and Procedures governing the settlement of dispute, sau đây gọi tắt là “DSU”) quy định rằng hệ thống giải quyết tranh chấp hiện tại của WTO vẫn tuân theo các nguyên tắc giải quyết tranh chấp tại Điều XXII và Điều XXIII của GATT 1947. 19 Bernard Hoekman và Michel Kostecki (2001), The Political Economy of the World Trading System: WTO and Beyond, tái bản lần thứ 2, NXB Oxford University, New York, tr. 20 Trường Đại học Luật TP.
Hồ Chí Minh (2015), tlđd (2), tr. 21 Peter Van den Bossche và Werner Zdouc (2013), tlđd (8), tr. 11 quyết các tranh chấp đó ngoài khuôn khổ GATT và đôi khi xảy ra hiện tượng các cường quốc kinh tế đơn phương trừng phạt khiến cơ chế này sụt giảm vị thế nghiêm trọng22. Trong bối cảnh trên, các bên ký kết GATT 1947, cả quốc gia phát triển hay đang phát triển cũng đều nhận thấy cần xây dựng một cơ chế GQTC mới, vận hành dựa trên các thủ tục, quy tắc được quy định rõ ràng thay thế cơ chế GQTC vốn đơn giản, lỗi thời và mang tính ngoại giao của GATT.
Kết quả là tại Vòng đàm phán Uruguay, thỏa thuận thành lập cơ chế GQTC mới trong khuôn khổ WTO, được pháp điển hóa trong DSU (Thỏa thuận ghi nhận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp), ghi nhận tại Phụ lục 2 của Hiệp định Marrakesh thành lập WTO. Nét đặc trưng của hệ thống giải quyết tranh chấp WTO Ra đời với mục tiêu trọng tâm “tạo ra sự an toàn và khả năng dự đoán trước cho hệ thống thương mại đa phương”23 cũng như “bảo toàn các quyền và nghĩa vụ của các Thành viên theo các hiệp định có liên quan”24, cơ chế GQTC WTO có một số nét đặc trưng như sau: Thứ nhất, ưu tiên giải pháp mà các bên tranh chấp cùng có thể chấp nhận được25. Hay nói cách khác, WTO luôn ưu tiên các biện pháp “phi tranh tụng” như tham vấn, trung gian, hòa giải… Suy cho cùng, “mục tiêu hàng đầu của cơ chế giải quyết WTO không phải là để đưa ra các phán quyết hay để phát triển án lệ”26. Thứ hai, các tranh chấp được giải quyết khá nhanh chóng.
Thời gian trung bình để GQTC tại WTO (không tính thời gian chỉ định Ban Hội thẩm và dịch thuật) là khoảng 10 tháng, nếu có kháng cáo thì không quá 16 tháng, thấp hơn nhiều so với 22 Bộ Kế hoạch và Đầu tư, “Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) - World Trade Organization (WTO)”, (Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, 10/01/2018) <https://tulieuvankien.vn/ho-so-su-kien-nhan- chung/to-chuc-quoc-te/to-chuc-thuong-mai-the-gioi-wto-world-trade-organization-wto-3329> truy cập ngày 15/03/2022. 26 WTO Secretariat (2017), A Handbook on the WTO Dispute Settlement System, tái bản lần thứ hai, NXB Cambridge University, Cambridge, tr. 12 thời gian GQTC tại Tòa án Công lý quốc tế (4 năm); Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu (2 năm) và Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ (từ 3 – 5 năm)27. Tính đến sự phức tạp cả về tình tiết và pháp lý, hệ thống GQTC WTO hoạt động tương đối nhanh so với các cơ quan tài phán quốc tế khác28.
Thứ ba, đây là cơ chế GQTC mang tính đa phương. DSU không cho phép Thành viên đưa ra hành động đơn phương trong trường hợp cho rằng các ưu đãi hay lợi ích của mình bị thiệt hại do Thành viên khác mà chỉ có thể hành động dựa trên báo cáo của Ban Hội thẩm hoặc AB đã thông qua hoặc quyết định của trọng tài được tuyên theo DSU29. Quy định này nhằm hạn chế tối đa chủ nghĩa đơn phương trong thương mại quốc tế - một đặc điểm có tính “nền tảng” của hệ thống GQTC WTO30. Thứ tư, thẩm quyền xét xử duy nhất và tính chất bắt buộc.
Không chỉ cấm các bên đưa ra quyết định đơn phương, DSU còn không cho phép các bên sử dụng các cơ chế GQTC khác để giải quyết tranh chấp liên quan đến WTO (WTO có thẩm quyền xét xử duy nhất)31. Bên cạnh đó, cơ quan GQTC của WTO còn có thẩm quyền bắt buộc đương nhiên bởi tất cả các Thành viên đã ký kết và phê chuẩn Hiệp định WTO như là cả gói cam kết chung32 mà DSU là một phần trong đó. Đồng nghĩa là khi các Thành viên xin gia nhập vào tổ chức này cũng là đồng ý chấp thuận thẩm quyền của hệ thống GQTC WTO, không thể trốn tránh được quyền tài phán này nếu bị kiện. Thứ năm, chỉ có quốc gia thành viên WTO mới có thể sử dụng cơ chế này.
Ngay tại Điều 1.1 DSU đã quy định rõ rằng Thỏa thuận này áp dụng cho việc tham vấn và GQTC “giữa các Thành viên”. Theo đó, chỉ có đại diện Thành viên WTO mới có quyền tham gia tranh tụng, tuy nhiên cần chú ý rằng thuật ngữ “đại diện” ở đây không 27 WTO, “Eleventh Ministerial Conference in brief – Dispute settlement”, (World Trade Organization, 13/12/2017) <https://www.org/english/thewto_e/minist_e/mc11_e/briefing_notes_e/bfdispu_e.htm> truy cập 26/03/2022. 28 WTO Secretariat (2017), tlđd (26), tr. 30 Trường Đại học Luật TP.
Hồ Chí Minh (2015), tlđd (2), tr. 31 Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Pháp luật về giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 32 Cả gói cam kết chung có nghĩa là Hiệp định WTO được ký kết với toàn bộ nội dung của nó (ngoại trừ các Hiệp định ở Phụ lục 4 – các hiệp định nhiều bên không có giá trị ràng buộc). 13 chỉ giới hạn những quan chức chính phủ, các Thành viên có thể sử dụng những chuyên gia tư vấn pháp lý độc lập làm đại diện cho mình bất kể liệu những cá nhân này có được chính phủ tuyển dụng lâu dài hay không.
Trong các quy định của WTO, không có điều khoản nào ngăn cản Thành viên WTO được tự quyết định thành phần đoàn đại biểu của mình khi tham gia GQTC33. Cơ cấu hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO 1. Cơ quan giải quyết tranh chấp (Dispute Settlement Body) Cơ quan giải quyết tranh chấp (sau đây gọi tắt là “DSB”) là cơ quan trung tâm của cơ chế GQTC WTO, bao gồm đại diện của tất cả các Thành viên WTO. Thực chất, đây chính là Đại hội đồng WTO khi hoạt động với tư cách Cơ quan GQTC34.
DSB sẽ tự bầu chọn Chủ tịch riêng, thông thường là thường là người đứng đầu phái đoàn thường trực tại WTO của một trong các thành viên35. Về thẩm quyền của DSB, Điều 2.1 DSU quy định DSB có quyền thành lập Ban Hội thẩm; thông qua các Báo cáo của Ban Hội thẩm và AB; duy trì sự giám sát việc thực hiện các phán quyết và khuyến nghị và cho phép tạm hoãn việc thi hành các nhượng bộ và nghĩa vụ khác theo các hiệp định có liên quan. Như vậy, có thể hiểu đơn giản rằng, DSB chịu trách nhiệm đưa một vụ tranh chấp ra xét xử (thành lập Ban Hội thẩm); đưa ra quyết định để kết quả xét xử có giá trị ràng buộc (thông qua báo cáo); giám sát việc thực hiện phán quyết và cho phép “trả đũa” nếu một Thành viên không tuân thủ phán quyết đó. Về việc ra quyết định trong DSB, theo quy tắc chung tại Điều 2.4 của DSU, thì DSB phải ra quyết định dựa trên cơ sở đồng thuận36.
Tuy nhiên, khi thành lập Ban Hội thẩm, thông qua báo cáo của Ban Hội thẩm, AB và khi cho phép trả đũa thì DSB 33 Quan điểm của AB trong vụ EC – Banana III tại tài liệu WT/DS27/AB/R (9/9/1997), đoạn 10. Xem tại <https://docs.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=Q:/WT/DS/27ABR.PDF&Open=True> truy cập ngày 26/03/2022.3 Hiệp định Marrakesh thành lập WTO. 35 WTO, “WTO Bodies involved in the dispute settlement process”, (World Trade Organization), <https://www.org/english/tratop_e/dispu_e/disp_settlement_cbt_e/c3s1p1_e.htm> truy cập ngày 27/03/2022. 36 Tại chú thích 1 của Điều 2.4, sự đồng thuận được xem là đạt được nếu không có thành viên nào tại cuộc họp quyết định về vấn đề này của DSB chính thức phản đối quyết định đã được đề xuất.
14 phải thông qua quyết định dựa trên cơ sở đồng thuận phủ quyết (hay còn gọi là đồng thuận nghịch)37. Có nghĩa là đối với thủ tục của ba giai đoạn nêu trên, quyết định của DSB sẽ được thông qua, trừ khi tất cả các thành viên đưa ra phản đối. Đồng nghĩa với việc hầu như quá trình thông qua này là tự động. Nguyên tắc đồng thuận nghịch đã giúp cơ chế GQTC WTO khắc phục được hạn chế cơ bản của cơ chế GQTC tiền nhiệm – chỉ áp dụng nguyên tắc đồng thuận khiến việc thông qua quyết định của DSB gặp bế tắc bởi vì chỉ cần một thành viên phủ quyết thì bất cứ quyết định nào cũng không được thông qua38.