Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống hằng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác về vật chất hay tinh thần thì phải bồi thường, có thể là bồi thường bằng tiền, hiện vật hoặc bằng một lời xin lỗi cho hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông - Viện Ngôn ngữ học, “Bồi thường” là “Đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm. Ví dụ: Bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng; bồi thường cho gia đình người bị nạn; bồi thường danh dự”.[52] Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Trách nhiệm này xuất hiện trong nhiều ngành luật như: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động… Đối với lĩnh vực Luật Đất đai nói riêng, thuật ngữ “bồi thường” khi NN THĐ được đặt ra từ rất sớm. Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng TP đề cập vấn đề bồi thường khi NN THĐ. Đặc biệt khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các nghị định hướng dẫn thi hành, có thể 8 kể đến như Nghị định số 90/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi NN THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 22/04/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi NN THĐ sử dụng vào mục đích QP-AN, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng… Mặc dù pháp luật không đưa ra giải thích chính thức xong có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi NN THĐ là việc trả lại những thiệt hại do việc THĐ gây ra, tương xứng với giá trị hoặc công lao mà người SDĐ đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng.
Khi đề cập đến thuật ngữ “đền bù” thiệt hại người ta hay nghĩ đến việc đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi. Trong khi đó, thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy rằng NN chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người SDĐ khi bị NN THĐ. Mặt khác, nội hàm của thuật ngữ “đền bù” chỉ là việc NN đền bù thiệt hại do hành vi THĐ gây ra cho người SDĐ mà không đi liền sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, TĐC. Do đó, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 qua lần sửa đổi năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản đi kèm.
Tiếp tục kế thừa Luật Đất đai 2003, thuật ngữ “bồi thường” cũng được sử dụng tại Luật Đất đai năm 2013; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định về giá đất; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP; Thông tư số 37/2014/TT- BTNMT ngày 30/06/2014 Quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi NN THĐ… Tại khoản 12 Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 giải thích về thuật ngữ “bồi thường” như sau: “Bồi thường về đất là việc NN trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người SDĐ”. Như vậy, song song với việc THĐ, NN tiến hành bồi thường, hỗ trợ và TĐC cho người SDĐ bị thu hồi. Việc bồi thường được NN tiến hành trên cơ sở trả lại giá trị QSDĐ được tính bằng tiền đối với diện tích đất thực tế bị thu hồi. Từ khái niệm trên, có thể chỉ ra những đặc điểm cơ bản của việc bồi thường khi NN THĐ như sau: 9 - Bồi thường khi NN THĐ cũng là một loại trách nhiệm nhưng đây không phải là trách nhiệm dân sự mà là trách nhiệm NN.
Loại trách nhiệm này chỉ được đặt ra khi NN có hành vi THĐ. Nói cách khác, bồi thường về đất là hậu quả pháp lý của hành vi THĐ của NN; - Bồi thường là trách nhiệm của NN nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ do hành vi THĐ của NN gây ra. Trách nhiệm này được quy định trong Luật Đất đai năm 2013; - Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi THĐ của NN gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về THĐ của cơ quan NN có thẩm quyền; - Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là NN (chủ thể có hành vi THĐ) với bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi THĐ của NN gây ra; - Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi; thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất và khung giá đất do NN quy định tại thời điểm THĐ; - Người SDĐ khi bị NN THĐ muốn được bồi thường phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định; - Khi NN THĐ không chỉ được bồi thường về đất còn có chính sách bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất và các chính sách hỗ trợ, TĐC nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất.
Khái niệm về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Bên cạnh thuật ngữ bồi thường, trong các văn bản pháp luật hiện hành còn đề cập đến khái niệm hỗ trợ khi NN THĐ. Luật Đất đai năm 2013, khoản 14 Điều 4 giải thích: “Hỗ trợ khi NN THĐ là việc NN trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”. Chính sách hỗ trợ khi NN THĐ nói chung thể hiện sự nhân đạo của NN, biểu hiện bản chất “của dân, do dân và vì dân” của NN ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người dân bị THĐ, thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh 10 phí để di dời đến địa điểm mới…giúp đỡ một phần nào rủi ro mà họ phải gánh chịu đồng thời nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất: Thứ nhất, người SDĐ khi Nhà nước THĐ ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ; Thứ hai, việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.
Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: Thứ nhất, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; Thứ hai, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; THĐ ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; Thứ ba, hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp THĐ ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; Thứ tư, hỗ trợ khác. Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất: Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, khi Nhà nước THĐ nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm. Trường hợp người được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm trong độ tuổi lao động có nhu cầu được đào tạo nghề thì được nhận vào các cơ sở đào tạo nghề; được tư vấn hỗ trợ tìm kiếm việc làm, vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh. Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước THĐ mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.
11 Căn cứ vào kế hoạch SDĐ hằng năm của cấp huyện, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ. Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm được lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Trong quá trình lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện phải tổ chức lấy ý kiến và có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến của người có đất thu hồi. Phân biệt giữa thu hồi đất với trưng thu, trưng dụng đất “THĐ hay trưng dụng đất đều dẫn đến hệ quả pháp lý là làm thay đổi quan hệ pháp luật QSDĐ.
Theo đó, QSDĐ sẽ được chuyển dịch từ phía người SDĐ sang NN bằng các thủ tục hành chính nhất định. Tuy nhiên, xét về bản chất thì giữa THĐ và trưng thu, trưng dụng đất là hoàn toàn khác nhau” [33, tr 78]. Về khái niệm Từ sau năm 1975 đến nay, việc trưng thu, trưng mua chủ yếu thực hiện trong quá trình cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với công thương nghiệp tư bản tư doanh.