CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA TRỢ CẤP VÀ THUẾ CHỐNG TRỢ CẤP I. KHÁI NIỆM VÀ PHÂN LOẠI TRỢ CẤP 1. Khái niệm về “trợ cấp” Trợ cấp là một công cụ chính sách được sử dụng rộng rãi và phổ biến ở hầu hết các nước nhằm đạt các mục tiêu của chính phủ về kinh tế ~ xã hội — chính trị, v. Tuy vậy, việc đi đến một khái niệm tương đối chính xác và thống nhất về “trợ cấp” là một chủ để gây tranh cãi không chỉ giữa các quốc gia mà còn giữa các học giả.
Một vấn đẻ nữa cũng gây tranh cãi không kém là làm thế nào để phân biệt giữa các hình thức trợ cấp chấp nhận được với các trợ cấp gây bóp méo thương mại, hay trả lời cho câu hỏi “Những trợ cấp nào không được chấp nhận trong thương mại quốc té?”, Tuỳ theo mục đích mà định nghĩa trợ cấp có thể rộng hoặc hẹp. Chẳng hạn, định nghĩa rất hẹp về trợ cấp có thể chỉ bao gồm mỗi biện pháp cấp tiền trực tiếp cho một ngành hoặc một số doanh nghiệp cụ thể. Nhược điểm của định nghĩa này là bỏ qua nhiều biện pháp trợ cấp khác có ảnh hưởng về mặt kinh tế tương đương với biện pháp cấp tiền trực tiếp này, do đó có thể gây khó khăn hoặc nhâm lẫn trong việc so sánh mức trợ cấp giữa các nước khác nhau. Tuy nhiên, định nghĩa rộng hơn về trợ cấp lại cũng có những điểm yếu riêng như bao trùm cả ảnh hưởng do các hoạt động của chính phủ vào phạm vi định nghĩa, dẫn tới việc đánh đồng nhiều hoạt động bình thường của chính phủ cũng mang tính chất của một biện pháp trợ cấp.
Ví dụ như bảo hiểm thất nghiệp có thể bị coi là trợ cấp gián tiếp cho một số ngành nghề nhất định mang tính thời vụ hoặc chu kỳ. Hay chỉ phí của chính phủ cho các hàng hóa công cộng như tư pháp, an ninh, giáo dục, đường sá, quốc phòng, v. cũng có thể bị viện là trợ cấp. Theo định nghĩa của Từ điển Oxford đành cho giới kinh doanh (Nhà xuất bản Đại học Oxford 1994), “trợ cấp là khoản tiền do nhà nước cấp cho các nhà sản xuất một số hàng hóa nhất định để giúp họ có thể bán các hàng hóa đó cho dân chúng với giá thấp, để cạnh tranh với các nhà sản xuất nước ngoài, để tránh hàng tồn đọng thừa ế và tránh tạo ra thất nghiệp, v.
Nhìn chung, trợ cấp gây bóp méo thương mại quốc tế và không phổ biến nhưng đôi khi vẫn được các chính phủ sử dụng để giúp tạo dựng một ngành sản xuất mới trong nước”. Từ điển Bách khoa toàn thư Columbia! lại định nghĩa rằng “trợ cấp là sự hỗ trợ tài chính mà một chính phủ. dành cho một người hoặc một hiệp hội với mục đích thúc đẩy một doanh nghiệp được cho là có lợi cho phúc lợi công cộng. Trợ cấp có thể nhằm giữ cho giá ở mức thấp, để duy trì thu nhập hoặc công ăn việc làm”.
Còn Từ điển Ngôn ngữ tiếng Anh American Heritage? đưa ra hai định nghĩa cho thuật ngữ “trợ cấp” (subsidy) là: @) hỗ trợ dưới đạng tiền do một chính phủ đành cho một người hoặc một nhóm để hỗ 1 Từ điển Bách khoa toàa thư Columbia, ấn bản lần thứ sáu, 2001 của Nhà sách trudng dai hoc Columbia. ? Từ điển Ngôn ngữ tiếng Anh American Heritage, an bin Min thứ tư, 2000 cia Nha xudt ban Houghton Mifflin. WTOS¢_wio work\dletai sem\bav ve cap bo de tai sem\inal drafl.doc 1- trợ một doanh nghiệp được coi là đang phục vụ lợi ích công cộng; và (ii) hỗ trợ tài chính do một người hoặc một chính phủ dành cho một đối tượng khác. Định nghĩa của các nhà kinh tế về trợ cấp khá đơn giản.
Chẳng hạn Roger N.Waud trong “Kinh tế học vi mô” tái bản lần thứ ba của Nhà xuất bản Harper & Row, 1986 khi xem xét mối quan hệ giữa trợ cấp với độ co giãn cung cầu đã định nghĩa rằng trợ cấp là “một khoản tiên mà chính phủ trả cho một nhà cung cấp tính theo mỗi đơn vị hàng hóa được sản xuất" và “trợ cấp thường có tác động làm cho giá hàng hóa liên quan giảm xuống và lượng cung hàng hóa đó tăng lên; mức độ giảm giá và tăng lượng phụ thuộc vào độ co giấn của đường cung và câu trương ứng”. Cũng có học giả nhìn nhận trợ cấp là “sự can thiệp vào quá trình định giá của thị trường tự do và làm sai lệch các lợi thế so sánh của các đối tượng tham gia thị trường. Trợ cấp tạo ra sự chênh lệch giữa chỉ phí cần thiết để sản xuất hàng hóa với chỉ phí thực tế mà nhà sản xuất phải bỏ ra. Sản phẩm được trợ cấp trở nên rẻ hơn trong khi các sản phẩm cạnh tranh sẽ đắt hơn một cách giả tạo”3.
Đơn giản nhất, trợ cấp là những khoản tiền do chính phủ cấp hoặc miễn không thu. Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển của các công cụ chính sách, khái niệm trợ cấp được một số nhà nghiên cứu mở rộng sang bao trùm cả những chính sách làm chuyển của cải từ dối tượng này sang đối tượng khác (transfers) thông qua cơ chế thị trường. Để phân tích chính sách can thiệp của chính phủ, một định nghĩa khá rộng được đưa ra như sau: “?rợ cấp bưo gốm tất cả các biện pháp giữ cho giá đối với người tiêu dùng ở dưới mức giá thị trường hoặc giữ cho giá đối với nhà sẵn xuất cao hơn mức giá thị trường hoặc các biện pháp làm giảm chỉ phí đối với người tiêu dùng và nhà sản xuất bằng cách cung cấp hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp", Định nghĩa này có hai yếu tố quan trọng, đó là phân biệt giữa việc điều chuyển qua ngân sdch (budgetary transfers) với điều chuyển qua thị trường (market transfers) va phan biệt giữa trợ cấp cho sản xuất với trợ cấp cho tiêu dùng. Căn cứ vào định nghĩa này, trợ cấp bao gồm các biện pháp như sau: Bảng 1: Các biện pháp trợ cấp Trợ cấp từ ngân sách a) _ Trợ cấp trực tiếp như các khoản cấp phát, chuyển tiền cho người tiêu dùng hoặc nhà sản xuất; b) tác động của chính sách thuế đến ngân sách như ưu đãi thuế, miễn giảm thuế, khấu trừ hoặc loại một số khoản trong căn cứ chịu thuế, cho nộp chậm thuế; Cung cấp hàng hóa Cung cấp cơ sở hạ tầng, dịch vụ bổ trợ, chỉ phí nghiên cứu và phát và dịch vụ dưới giá triển (R& D) của chính phủ thành cho người dân Trợ cấp chỉ phí vốn Cho vay ưu đãi, bảo lãnh vay hay bảo lãnh trách nhiệm thanh * “Quy định diểu chỉnh các trợ cấp tác động tới thương mại quốc tế”, Warren F.Sc hwartz & Eugene W.
` ® Tài liệu “Perverse Incentives: Subsidies and Sustainable Development”, trích từ địa chỉ www.cr/rio/focus/report/eng lish/subsidies/chap2. WTOS\A_wio workNletai scaNbao ve cap bo de tai seminal drafLdoe: 2 toán, xóa nợ và các hình thức tương tự Các chính sách điểu |a) Các chính sách định hướng chơ thị trường trong nước như quy chuyển của cải thông định quản lý giá, kiểm soát chất lượng, chính sách và quy định về qua cơ chế thị trường mua sắm chính phủ, thủ tục đấu thầu hạn chế; b) Các chính sách định hướng thương mại quốc tế như thuế quan xuất nhập khẩu, hoàn thu xuất khẩu, các hàng rào phi thuế Nguồn: Nghiên cứu ca OECD va Shelby (1994)* Có thể nói định nghĩa và minh họa trên đây khá rộng, bao gồm cả những khoản trợ cấp không được thống kê trong ngân sách chính phủ. Ví dụ như trợ cấp chỉ phí vốn (trừ những khoản cấp phát vốn trực tiếp từ ngân sách) không hề xuất hiện trong bất kỳ khoản mục ngân sách nào của chính phủ, và rất khác với các hình thức chuyển khoản trực tiếp. Trợ cấp này chẳng qua xuất phát từ những chính sách làm giảm chỉ phí vốn hay gánh nặng tài chính đối với đối tượng liên quan.
Tuy vậy, về cơ bản, định nghĩa này tương đối trùng với định nghĩa được sử dụng phố biến hiện nay trong hệ thống thương mại thế giới WTO. Theo Hiệp định về Trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO (Hiệp định SCM), một biện pháp được coi là trợ cấp nếu thỏa mãn đủ hai điều kiện sau: > là một khoản đóng góp về tài chính” do chính phủ hoặc một tổ chức nhà nước/công (public body) cung cấp; hoặc là một khoản hỗ trợ thu nhập hoặc hỗ trợ giá”; và > mang lại lợi ích cho đối tượng nhận trợ cấp”. Tài liệu đã dẫn. Đóng góp về tài chính được thể hiện dưới hình thức Chính phủ trực tiếp đứng ra thực hiện hoặc uỷ thác ` hay chỉ đạo một tổ chức tư nhân thực hiện một hoặc một số hoạt động như: Chuyển tiển/vốn trực tiếp (Cấp phát, cho vay, tham gia góp vốn), Chuyển tiển/vốn gián tiếp (bảo lãnh vay); Miễn hoặc không thu các khoản đáng lẽ phải thu (miễn giảm thuế); Cung cấp hàng hóa, dịch vụ (trừ cơ sở lạ tầng nói chung); Mua sấm hàng hóa.
1 "Hỗ trợ thu nhập và hỗ trợ giá thường không liên quan tới sự chuyển tiênlvốn từ chính phủ tới nhà sản xuất mà lại là sự chuyển tiền từ người tiên dùng tới nhà sản xuất thông qua việc chính phi duy trì hay ấn định một nức giá nhất định buộc người tiêu dàng phải trd gid cao hon mute déng ra phdi trả trong một thị trường tự do nhằm đem lại lợi nhuận cho nhà sẵn xuất. Mặc dà có thể không xuất hiện bất kỳ sự đóng góp tài chính trực tiếp nào từ phúa chính phủ trong các chương trình này thì các hỗ trợ thụ nhập và hỗ trợ giá vẫn bị coi là thuộc phạm vì định nghĩa trợ cấp theo điểu Ì của Hiệp định SCM” (trích tài liệu “The new rules of global trade: A guide to the World Trade Organisation” cita Jeffrey S.Meyer, Carswell Publisher, 997, trang 156). Chương trình hỗ trợ giá của chính phủ dẫn đến cung vượt cầu (tức dư thừa) tại mức giá hỗ trợ. Để hỗ trợ giá ở mức cao hơn mức giá cân bằng của thị trường, chính phủ buộc phải thực hiện một trong số chính sách sau: mua và dự trữ lượng sắn phẩm dư thừa, ấn định hạn mức sản xuất nhất định, kích cầu, hoặc thanh toán cho nhà sản xuất phần chênh lệch giữa giá hỗ trợ với mức giá mà nhà sản xuất thông thường nhận được nếu không có sự hỗ trợ của chính phủ (mức này luôn thấp hơn mức giá hỗ trợ).