Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ TRẬT TỰ XÂY DỰNG 1. Quan niệm vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính 1. Định nghĩa vi phạm hành chính Khi đề cập đến pháp luật xử phạt vi phạm hành chính thì một trong những vấn đề cần được quan tâm hàng đầu là cơ sở của việc xử phạt vi phạm hành chính. Cơ sở của việc xử phạt vi phạm hành chính là có hành vi vi phạm hành chính được pháp luật quy định.
Việc nghiên cứu về khái niệm hành vi vi phạm hành chính vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi lẽ, chỉ khi định nghĩa được đúng về hành vi vi phạm hành chính mới có thể xác định được các vi phạm hành chính cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Xác định được đúng hành vi vi phạm hành chính, tức là xác định đúng cơ sở xử phạt, thì việc thực hiện xử phạt hành chính mới bảo đảm chính xác, bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, phát huy được hiệu quả và mục đích của việc xử phạt hành chính là nhằm lập lại trật tự quản lý nhà nước bị xâm hại, góp phần giáo dục người vi phạm và răn đe, phòng ngừa vi phạm trong tương lai, tránh được sự tuỳ tiện trong xử phạt hành chính. Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, vi phạm hành chính thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản lý của Nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục hành chính do những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành mà không phải là cơ quan Tòa án với các thủ tục tư pháp. Trước khi Luật Xử phạt vi phạm hành chính năm 2012 được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành thì các văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi 7 Luan van cảnh”.
Khái niệm này chính thức được sử dụng trong “Điều lệ xử phạt vi cảnh” ban hành kèm theo Nghị định số 143/CP của Hội đồng Chính phủ ngày 27/5/1977. Theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì tất cả những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh. Cũng theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì có 04 hình thức xử phạt vi cảnh, đó là: cảnh cáo, phạt tiền từ 01 đến 10 đồng, phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày, phạt giam từ 01 đến 03 ngày. Bên cạnh đó, Điều lệ xử phạt vi cảnh cũng quy định tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tuỳ theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định thẩm quyền xử phạt với hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền cho cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thuỷ sản, Thương nghiệp, Y tế, Giao thông vận tải.
trong khi thừa hành công vụ ngoài lực lượng cán bộ, chiến sĩ Công an là lực lượng có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt mà Điều lệ xử phạt vi cảnh quy định. Về sau, trong các văn bản pháp luật do Nhà nước ta ban hành, khái niệm “vi cảnh” được hiểu rộng hơn, không chỉ là những vi phạm luật lệ sinh hoạt nơi công cộng mà được hiểu là những vi phạm nhỏ chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Điều 2 của Điều lệ về phạt vi cảnh nói trên định nghĩa: “những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh”[31]. Ở một số nước trên thế giới, vi phạm hành chính thường được hiểu chung là các hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các chế tài hành chính.
Ví dụ: Pháp lệnh của Hội đồng bang Milaca, Minnesota[2] định nghĩa VPHC là hành vi vi phạm quy định của Pháp lệnh 8 Luan van này và phải chịu các hình thức xử phạt hành chính theo quy định…”. Luật về xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1996 (Điều 3) định nghĩa vi phạm hành chính là “hành vi vi phạm trật tự hành chính của công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình thức phạt hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và các hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo thủ tục do Luật này quy định”. Trong khi đó, theo quy định của Bộ Luật xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hòa liên bang Nga[3] thì vi phạm hành chính được định nghĩa là “hành động (không hành động) của thể nhân hoặc pháp nhân, trái pháp luật, có lỗi và bị Bộ luật này hoặc các luật của Cộng hòa liên bang Nga quy định phải chịu trách nhiệm hành chính”. Trong pháp luật Việt Nam, định nghĩa “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989, Điều 1 của Pháp lệnh này quy định “vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, sau đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2008) và Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa “lẩn” vào trong khái niệm “xử lý vi phạm hành chính”, nếu trích dẫn từ định nghĩa về “vi phạm hành chính” được quy định tại Khoản 2, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012[23] thì vi phạm hành chính được hiểu là “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và 9 Luan van theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Về ngôn ngữ thể hiện, có thể thấy có đôi chút khác nhau giữa định nghĩa về vi phạm hành chính được quy định trong các Pháp lệnh về xử phạt/xử lý vi phạm hành chính 1989, 1995, 2002 và 2012. Tuy nhiên, về bản chất hành vi vi phạm hành chính thì các định nghĩa trong các văn bản pháp luật này, về cơ bản, không có gì khác nhau.
Theo chúng tôi, định nghĩa “vi phạm hành chính” có 04 dấu hiệu cơ bản sau đây: Thứ nhất, vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước; tác hại (tính nguy hiểm) do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc không cấu thành tội phạm hình sự và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Đây chính là dấu hiệu “pháp định” của vi phạm. Thứ hai, hành vi đó phải là một hành vi khách quan đã được thực hiện (hành động hoặc không hành động), phải là một việc thực, chứ không phải chỉ tồn tại trong ý thức hoặc mới chỉ là dự định, đây có thể coi là dấu hiệu “vật chất” (material) của vi phạm. Thứ ba, hành vi đó do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) thực hiện, đây là dấu hiệu xác định “chủ thể” của vi phạm.
Thứ tư, hành vi đó là một hành vi có lỗi, tức là người vi phạm nhận thức được vi phạm của mình, hình thức lỗi có thể là cố ý, nếu người vi phạm nhận thức được tính chất trái pháp luật trong hành vi của mình, thấy trước hậu quả của vi phạm và mong muốn hậu quả đó xảy ra hoặc ý thức được hậu quả và để mặc cho hậu quả xảy ra; hình thức lỗi là vô ý trong trường hợp người vi phạm thấy trước được hậu quả của hành vi nhưng chủ quan cho rằng mình có thể ngăn chặn được hậu quả hoặc không thấy trước hậu quả sẽ xảy ra dù phải 10 Luan van thấy trước và có thể thấy trước được hậu quả của vi phạm. Đây có thể coi là dấu hiệu “tinh thần” của vi phạm. Tại Khoản 1, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 định nghĩa Vi phạm hành chính như sau: Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. Khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” Vi phạm hành chính là hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các qui định của pháp luật về quản lý nhà nứớc mà không phải phạm tội và theo qui định của pháp luật phải bị xử lý hành chính.
Xử lý vi phạm trật tự xây dựng bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác trong hoạt động quản lý nhà nước về trật tự xây dựng. Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Xử lý vi phạm hành chính là việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước (các chế tài hành chính) đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính. Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành thì xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác.
Xử phạt vi phạm hành chính bao gồm các chế tài chủ yếu đánh vào lợi ích kinh tế, tinh thần của người vi phạm. Các chế tài xử phạt hành chính bao 11 Luan van gồm hình thức xử phạt chính, hình thức phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả.