Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống giao thông vận tải Việt Nam sở hữu quy mô mạng lưới đường bộ hơn 258.200 km, nhưng tỷ lệ các tuyến đạt tiêu chuẩn kỹ thuật cao như cao tốc, cấp I và cấp II chỉ chiếm khiêm tốn 7,51%. Trên các trục huyết mạch quốc gia vẫn tồn tại 566 cầu yếu, trong khi tuyến Quốc lộ 1A trục Bắc - Nam đoạn Hà Nội - Cần Thơ dài 1.887 km mới chỉ mở rộng đạt chuẩn 4 làn xe được khoảng 390 km. Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông nhằm đáp ứng tốc độ tăng trưởng kinh tế xã hội là vô cùng cấp thiết, trong khi nguồn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn vay hỗ trợ phát triển chính thức đang chịu áp lực cắt giảm đầu tư công nghiêm ngặt.

Thực tiễn này đòi hỏi phải chuyển dịch phương thức đầu tư truyền thống sang mô hình đối tác công tư nhằm huy động tối đa nguồn lực tài chính, công nghệ và năng lực quản trị từ khu vực kinh tế tư nhân. Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng triển khai các hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Xây dựng - Chuyển giao tại Việt Nam, phân tích các bài học kinh nghiệm quốc tế, từ đó xác lập cơ sở khoa học và đề xuất khung giải pháp ứng dụng mô hình đối tác công tư trong lĩnh vực giao thông. Phạm vi nghiên cứu bao quát các dự án giao thông đường bộ, đường sắt, cảng biển, đường thủy nội địa và hàng không trên lãnh thổ Việt Nam trong giai đoạn 1998 đến 2014, định hướng tầm nhìn đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa chiến lược khi cung cấp giải pháp giảm gánh nặng ngân sách nhà nước ước tính từ 30% đến 50% trong tổng mức đầu tư ban đầu, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả vận hành dịch vụ công.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp của ba nền tảng lý thuyết kinh tế và quản lý hiện đại: Lý thuyết Ủy nhiệm - Người đại diện giải thích mối quan hệ ủy thác giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân; Lý thuyết Hợp đồng không hoàn hảo phân tích các khoảng trống pháp lý trong các cam kết dài hạn từ 15 đến 20 năm; và Lý thuyết Phân bổ rủi ro tối ưu chỉ ra rằng rủi ro cần được chuyển giao cho bên có năng lực kiểm soát và xử lý tốt nhất.

Mô hình nghiên cứu kế thừa mô hình Giá trị đồng tiền thặng dư nhằm so sánh tính kinh tế giữa phương thức mua sắm công truyền thống và phương thức đối tác công tư. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ để lượng hóa mức độ rủi ro tổng thể của các dự án giao thông vận tải. Các khái niệm cốt lõi được định hình chặt chẽ gồm: Đối tác công tư, Quỹ bù đắp tài chính, Cơ chế giá trị hiện tại thấp nhất của doanh thu, Sáng kiến tài chính tư và các biến thể hợp đồng nhượng quyền dự án. Kinh nghiệm từ Vương quốc Anh cho thấy việc triển khai sáng kiến tài chính tư đã đóng góp 11% vào tổng vốn đầu tư công, trong khi mô hình tại Hà Lan giúp gia tăng giá trị thặng dư từ 10% đến 15% cho ngân sách chính phủ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống từ các báo cáo thanh tra, giám sát của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tập dữ liệu khảo sát bao gồm toàn bộ 384 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao và Xây dựng - Chuyển giao được cấp phép tại 35 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cùng 2 Bộ ngành quản lý với tổng số vốn đăng ký đạt 1.663.000 tỷ đồng, kết hợp khảo sát danh mục 30 dự án đề xuất thí điểm đối tác công tư theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg với quy mô vốn ước tính 20 tỷ USD.

Phương pháp chọn mẫu toàn thể kết hợp chọn mẫu điển hình theo tình huống được áp dụng để khảo sát sâu các case study thực tế như dự án cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, cầu Phú Mỹ, cầu Bình Triệu và cầu Cỏ May. Việc lựa chọn kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp định lượng và tham vấn chuyên gia giúp bóc tách chính xác những sai lệch về cơ cấu tài chính, đánh giá đúng bản chất của các rào cản thể chế, từ đó bảo đảm tính khách quan, khoa học và khả thi cho các đề xuất quy trình quản lý dự án mới. Timeline phân tích bao quát toàn bộ chuỗi số liệu từ năm 1998 đến năm 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu quản lý và cấp phép dự án có sự mất cân đối nghiêm trọng giữa cấp địa phương và cấp bộ ngành trung ương. Cấp địa phương quản lý tới 342 dự án, chiếm tỷ trọng 89,1% về số lượng và 59,3% về vốn đầu tư với tổng giá trị 660.832 tỷ đồng. Trong khi đó, Bộ Giao thông vận tải chỉ quản lý 29 dự án, chiếm 7,6% về số lượng và 7,9% về tổng vốn đầu tư với 88.111 tỷ đồng.

Thứ hai, kết cấu hạ tầng giao thông chiếm tỷ trọng chi phối tuyệt đối trong tổng thể các lĩnh vực đầu tư nhưng cơ cấu hợp đồng lại thiên lệch lớn về hình thức Xây dựng - Chuyển giao. Lĩnh vực giao thông dẫn đầu với 254 dự án, chiếm 66,15% về số lượng dự án và 50,52% về tổng vốn đầu tư tương đương 563.114 tỷ đồng. Về hình thức hợp đồng, loại hình Xây dựng - Chuyển giao chiếm ưu thế với 211 dự án, loại hình Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao có 129 dự án, loại hình kết hợp có 42 dự án, trong khi loại hình Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh chỉ có 2 dự án với quy mô 918 tỷ đồng.

Thứ ba, đòn bẩy tài chính của các doanh nghiệp dự án ở mức rủi ro rất cao cùng khả năng thu hút vốn nước ngoài còn nhiều hạn chế. Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong phần lớn dự án chỉ chiếm khoảng 20%, phần còn lại 80% phụ thuộc hoàn toàn vào vốn vay tín dụng thương mại. Chi phí lãi vay trong thời gian thi công kéo dài đã làm tổng mức đầu tư tăng vọt từ 36% lên đến 250%. Toàn bộ thị trường mới chỉ thu hút được 10 dự án có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài với tổng vốn 5,9 tỷ USD, quy mô tư nhân tham gia thực tế chưa đạt 10 tỷ USD.

Thứ tư, tiến độ thí điểm các dự án đối tác công tư theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg diễn ra chậm trễ. Trong danh mục 30 dự án đề xuất, duy nhất dự án cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết bước vào giai đoạn nghiên cứu khả thi với khoản vay hỗ trợ từ Ngân hàng Thế giới trị giá 429 triệu USD làm quỹ bù đắp tài chính và chi phí giải phóng mặt bằng 107 triệu USD.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ việc thiếu vắng một đạo luật chuyên biệt về đối tác công tư. Khung thể chế vận hành dựa trên các văn bản dưới luật như Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg còn nhiều xung đột, thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu và tỷ lệ hỗ trợ tài chính công bị giới hạn cứng nhắc dưới 30% tổng mức đầu tư. Thêm vào đó, việc thiếu năng lực thẩm định khiến các cơ quan công quyền rơi vào thế bị động khi hầu hết các dự án đều do doanh nghiệp tự đề xuất và chỉ định thầu trực tiếp thay vì đấu thầu cạnh tranh minh bạch.

Khi so sánh với thông lệ quốc tế tại Vương quốc Anh và Hà Lan, nơi chính phủ chủ động gánh chịu rủi ro doanh thu và bảo đảm tính minh bạch trong quá trình đấu thầu, mô hình tại Việt Nam đang đẩy phần lớn rủi ro lưu lượng cho khu vực tư nhân hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Toàn bộ các phát hiện này có thể được trực quan hóa mạch lạc thông qua Biểu đồ cơ cấu vốn đầu tư theo ngành và Bảng ma trận phân bổ rủi ro hai chiều giữa nhà nước và tư nhân, phản ánh rõ nét sự cần thiết phải chuyển dịch cơ chế quản lý sang chuẩn mực quốc tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Nâng cao hiệu quả áp dụng mô hình đối tác công tư trong hạ tầng giao thông đòi hỏi triển khai đồng bộ 4 nhóm giải pháp chiến lược sau:

  • Hoàn thiện thể chế pháp lý và xây dựng Luật Đối tác công tư: Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính hoàn thiện dự thảo luật chuyên ngành trong giai đoạn 2015 đến 2018. Khung luật mới cần quy định rõ cơ chế bảo lãnh chuyển đổi ngoại tệ, cơ chế bù đắp tài chính linh hoạt cho phép phần vốn tham gia của nhà nước đạt tới 50% tổng mức đầu tư tùy theo tính chất dự án.
  • Chuẩn hóa quy trình đấu thầu cạnh tranh và thẩm định dự án: Bộ Giao thông vận tải ban hành quy chuẩn bắt buộc áp dụng tiêu chí Giá trị đồng tiền thặng dư trong giai đoạn báo cáo tiền khả thi từ năm 2015. Triển khai đấu thầu quốc tế rộng rãi cho 100% dự án hạ tầng trọng điểm nhằm xóa bỏ cơ chế chỉ định thầu, rút ngắn thời gian phê duyệt và chuẩn bị dự án xuống dưới 18 tháng.
  • Thiết lập Quỹ phát triển hạ tầng và Cơ quan xúc tiến dự án chuyên trách: Chính phủ thành lập Trung tâm Xúc tiến và Phát triển dự án hạ tầng quốc gia theo mô hình chuẩn quốc tế, đồng thời nâng quy mô Quỹ hỗ trợ chuẩn bị dự án từ mức 20 triệu USD lên 50 triệu USD trong giai đoạn 2015 đến 2020 để tài trợ cho công tác lập hồ sơ khả thi chất lượng cao.
  • Kiểm soát năng lực tài chính và phát triển liên minh tín dụng dài hạn: Ngân hàng Nhà nước chỉ đạo các ngân hàng thương mại thiết lập cơ chế liên kết cấp tín dụng có kỳ hạn từ 15 đến 20 năm, đồng thời quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư phải đạt từ 15% đến 20% tổng mức đầu tư nhằm loại bỏ triệt để tình trạng đầu cơ dự án.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sử dụng luận văn làm tài liệu chuẩn hóa quy trình thẩm định dự án, áp dụng ma trận phân bổ rủi ro cho danh mục 384 dự án hiện hành.
  • Các doanh nghiệp, tập đoàn xây dựng và nhà đầu tư hạ tầng: Các liên danh nhà thầu trong nước và quốc tế tham khảo để xây dựng cấu trúc tài chính dự án, tối ưu hóa chi phí vận hành bảo trì trong chu kỳ khai thác dài hạn 15 đến 20 năm.
  • Các ngân hàng thương mại, định chế tài chính và quỹ đầu tư: Các tổ chức tín dụng như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á và các ngân hàng trong nước khai thác bộ chỉ số đánh giá rủi ro dòng tiền và cơ chế quỹ bù đắp tài chính để thẩm định các gói vay quy mô từ hàng trăm triệu USD.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học: Giảng viên và học viên chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kinh tế giao thông sử dụng công trình làm nguồn dữ liệu học thuật giá trị với hệ thống bảng biểu thống kê chi tiết về bức tranh hạ tầng giao thông giai đoạn chuyển đổi mô hình.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình đối tác công tư có điểm khác biệt căn bản nào so với hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao truyền thống tại Việt Nam? Mô hình đối tác công tư hiện đại vận hành dựa trên nguyên tắc chia sẻ rủi ro tối ưu và thanh toán theo chất lượng dịch vụ cung cấp, bảo đảm đấu thầu cạnh tranh quốc tế minh bạch. Trong khi đó, các dự án truyền thống trước đây chủ yếu thực hiện theo cơ chế đàm phán chỉ định thầu và đòn bẩy nợ cao dẫn đến hơn 80% dự án quy mô lớn phát sinh tranh chấp.

Tại sao phần lớn các dự án giao thông trước đây thường gặp tình trạng đội vốn đầu tư? Tình trạng đội vốn xuất phát từ cơ cấu tài chính yếu kém khi vốn tự có của doanh nghiệp chỉ chiếm khoảng 20%, còn 80% vốn là nợ vay ngân hàng. Trong điều kiện thời gian giải phóng mặt bằng kéo dài, chi phí lãi vay phát sinh đã đẩy tổng mức đầu tư tăng mạnh từ 36% lên đến 250% như tại dự án cầu Phú Mỹ và mở rộng xa lộ Hà Nội.

Quỹ bù đắp tài chính có vai trò thế nào trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án? Quỹ bù đắp tài chính là phần vốn hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước nhằm thu hẹp khoảng cách tài chính cho các dự án có ý nghĩa kinh tế - xã hội cao nhưng khả năng thu hồi vốn qua thu phí thương mại thấp. Điển hình tại dự án cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, khoản vốn 429 triệu USD từ Ngân hàng Thế giới được sử dụng làm nguồn bù đắp giúp thu hút nhà đầu tư quốc tế.

Kinh nghiệm quốc tế nào có giá trị tham khảo thiết thực nhất đối với thị trường Việt Nam? Bài học quan trọng nhất là việc thành lập các cơ quan chuyên trách như trung tâm kiến thức tại Hà Lan giúp gia tăng 10% đến 15% giá trị thặng dư dự án, hoặc tổ chức hỗ trợ xúc tiến dự án tại Hàn Quốc. Đồng thời, chính phủ cần đóng vai trò chủ đạo trong việc gánh vác các rủi ro chính sách, pháp lý và lưu lượng giao thông.

Nguyên nhân chính khiến việc triển khai thí điểm theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg gặp chậm trễ là gì? Nguyên nhân chủ yếu do danh mục 30 dự án đề xuất với tổng vốn 20 tỷ USD có tính thương mại thấp, mức trần tham gia vốn nhà nước 30% chưa đủ bù đắp chi phí giải phóng mặt bằng, cùng với tâm lý thận trọng của các bộ ngành khi chưa có khung pháp lý cấp luật quy định về bảo lãnh tỷ giá.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về mô hình đối tác công tư, chỉ rõ các khoảng trống thể chế khiến thị trường đầu tư hạ tầng giao thông bị hạn chế sức hút đối với các nhà đầu tư tư nhân và quốc tế.
  • Bóc tách thực trạng 384 dự án đầu tư theo hợp đồng nhượng quyền với tổng vốn 1.663.000 tỷ đồng, làm rõ rủi ro khi 80% cấu trúc vốn phụ thuộc vào nợ vay tín dụng thương mại.
  • Đúc kết bài học kinh nghiệm sâu sắc từ các quốc gia tiên phong như Vương quốc Anh, Hà Lan, Hàn Quốc, Ấn Độ và Trung Quốc trong việc phân bổ rủi ro và xây dựng công cụ tài chính hỗ trợ.
  • Đề xuất quy trình quản lý dự án đối tác công tư khép kín, kiến nghị lộ trình ban hành Luật Đối tác công tư và cơ chế quỹ bù đắp tài chính linh hoạt giai đoạn 2015 đến 2020.
  • Các nhà quản lý, doanh nghiệp đầu tư xây dựng và chuyên gia phát triển kết cấu hạ tầng hãy nghiên cứu, ứng dụng ngay các phát hiện và khung giải pháp từ công trình này để nâng cao hiệu quả triển khai các đại dự án giao thông trọng điểm quốc gia.