CHƯƠNG 1: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM VÀ TRÊN THẾ GIỚI. Một số khái niệm. Trước hết tác giả xin được phân tích thực trạng nền kinh tế nước ta: Hiện nay nhà nước đang cắt giảm đầu tư công rất mạnh nhằm giảm chi cho ngân sách quốc gia. Điều này làm giảm sự phát triển của nền kinh tế nếu nhà nước không có các chính sách phù hợp để thúc đẩy.
Dẫu biết đầu tư cho cơ sở hạ tầng là bước tiên phong cho sự phát triển của nền kinh tế nước nhà nhưng nhà nước lại quá eo hẹp về vốn, bài toán đặt ra là nguồn vốn nào để có thể đảm bảo cho việc thực thi các công trình cơ sở hạ tầng hiện nay. Thực tế vẫn luôn tồn tại một khu vực nắm giữ nguồn vốn rất lớn đó là khu vực tư nhân. Như vậy giải pháp tối ưu là gì? Có hay chăng nhà nước và tư nhân cùng kết hợp là phương án tối ưu cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông? 1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng.
Dự án là gì? Trong tiêu chuẩn ISO 9000:2000 và theo tiêu chuẩn Việt Nam (TCVN ISO 9000:2000) thì dự án được định nghĩa như sau: "dự án là một quá trình đơn nhất, gồm một tập hợp các hoạt động có điều phối và kiểm soát, có thời hạn bắt đầu và kết thúc, được tiến hành để đạt được mục tiêu phù hợp với các yêu cầu quy định bao gồm cả các ràng buộc về thời gian, chi phí và nguồn lực". [9] Đặc trưng cơ bản của dự án: • Có thời hạn có nghĩa là mọi dự án đều có thời điểm bắt đầu và kết thúc xác định. • Duy nhất có nghĩa là các dự án khác nhau thì có tính chất khác nhau. Dự án đầu tư là gì? Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian nhất định.
[9] 5 Đặc trưng chủ yếu của dự án đầu tư: • Xác định được mục tiêu, mục đích cụ thể. • Xác định được hình thức tổ chức để thực hiện. • Xác định được nguồn tài chính để thực hiện đầu tư. • Xác định được khoảng thời gian để thực hiện mục tiêu dự án.
Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư là việc thực hiện các dự án đầu tư trên cơ sở hợp đồng thỏa thuận về quyền, trách nhiệm và phân chia rủi ro giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư để đầu tư, xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực: 1. Kết cấu hạ tầng giao thông, bao gồm đường sông; đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe; đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt, nhà ga đường sắt; hệ thống xe buýt, xe điện ngầm, hạ tầng giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển, cảng sông, cảng dịch vụ hậu cần, cảng cạn; 2. Hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; 3.
Nhà máy điện, đường dây tải điện, cơ sở sản xuất năng lượng; 4. Kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao; 5. Kết cấu hạ tầng thông tin, truyền thông, viễn thông; 6. Kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ thông tin tập trung, cụm công nghiệp; Kết cấu hạ tầng thương mại; 7.
Kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn; dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; 8. Trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước; nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư, nghĩa trang; 9. Dịch vụ công; 6 10. Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
[2] Như vậy từ định nghĩa nhận thấy đặc trưng của dự án đầu tư theo hình thức đối tác công – tư ngoài các đặc trưng của một dự án đầu tư thông thường còn phải dựa trên cơ sở hợp đồng dự án, hợp đồng này có hai đặc tính rất quan trọng quyết định đó là: • Thể hiện quyền, trách nhiệm của Nhà nước và Nhà đầu tư. • Phân chia rủi ro giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư. Thực trạng áp dụng mô hình PPP trên thế giới. Thực trạng áp dụng PPP ở các nước phát triển.
Tại Anh Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP. Trong một nghiên cứu của Li cùng các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro, đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị ( như thay đổi chính sách, năng lực của chính phủ.), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất.), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém. Còn các rủi ro liên quan đến dự án ( như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý.) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên ( như rủi ro do cung-cầu.) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.
Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm họ e ngại đầu tư. Vì thế hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu Châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách chính phủ.
Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống. Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển 7 khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi.
Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công. PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh, môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay.
Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm.
Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP. Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP 8 có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao.
Hà Lan Hà Lan bắt đầu chương trình PPP vào năm 1999 bằng việc thành lập trung tâm kiến thức PPP (PPP Klowledge Center). Trung tâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà Nước lẫn tư nhân các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu tư truyền thống. Nhờ vậy các dự án đường bộ ở Hà Lan đã thành công và tạo ra giá trị tăng 10-15% cho chính phủ. Đặc trưng của các dự án giao thông PPP tại Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanh thu được chính phủ gánh chịu.
