phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 03 Chƣơng: 7 Chƣơng 1: Cơ sở lý luận, pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Khoa học và Công nghệ; Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Khoa học và Công nghệ; Chƣơng 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của Thanh tra Bộ Khoa học và Công nghệ. 8 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thanh tra 1. Khái niệm Theo từ điển tiếng Anh – Latin của Smith và Hall thì nguồn gốc của từ thanh tra (tiếng Anh là “inspect”) bắt nguồn từ tiếng La tinh “inspĭcio”, có nghĩa là “nhìn một cách kỹ càng, xem xét, thẩm tra”.Thanh tra đƣợc định nghĩa tại Từ điển Tiếng Việt năm 2003 của Viện Ngôn ngữ học là động từ chỉ hoạt động “kiểm tra, xem xét tại chỗ làm việc của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp”.
Từ đó có thể hiểu thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem xét để phòng ngừa, phát hiện các hành vi vi phạm quy định và xử lý chúng. Thuật ngữ “Thanh tra” lần đầu xuất hiện lần đầu trong pháp luật của nƣớc ta vào ngày 23 tháng 11 năm 1945, khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL về việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, nội dung Sắc lệnh nêu rõ nhƣ sau: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 thì hoạt động thanh tra đƣợc hiểu là một nhiệm vụ thiết yếu của các tổ chức thanh tra thuộc các cơ quan quản lý nhà nƣớc. Đến Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra đóng vai trò không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, quy định và pháp luật của Nhà nƣớc tại các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần 9 nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc; bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Luật Thanh tra năm 2010 quy định về hoạt động thanh tra nhà nƣớc, theo đó hoạt động thanh tra nhà nƣớc là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Theo Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 thì hoạt động thanh tra nhà nƣớc bao gồm hoạt động tranh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính đƣợc quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 nhƣ sau: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao”. Nhƣ vậy, ở đây có thể hiểu Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong hệ thống cơ quan nhà nƣớc, là hoạt động thanh tra của cơ quan có thẩm quyền đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc, có thể thanh tra tất cả mọi hoạt động của đối tƣợng thanh tra, hoặc một hoạt động nhất định về việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao.
Thanh tra hành chính mang tính chất kiểm soát nội bộ. Hoạt động thanh tra hành chính bắt buộc phải có quyết định bằng văn bản của ngƣời có thẩm quyền và phải thành lập Đoàn để tiến hành thanh tra trong đó có Trƣởng Đoàn Thanh tra, Thanh tra viên và các thành viên khác. Thanh tra chuyên ngành đƣợc quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 nhƣ sau: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”. Do đặc thù của thanh 10 tra chuyên ngành là chỉ xem xét, đánh giá đối với một hoặc một số mặt hoạt động nhất định của đối tƣợng thanh tra trong việc thực hiện chính sách, quy định và pháp luật của Nhà nƣớc liên quan đến thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nƣớc chuyên ngành, vì vậy, hoạt động thanh tra chuyên ngành đòi hỏi công chức thanh tra chuyên ngành và công chức đƣợc giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành không những phải nắm chắc nghiệp vụ thanh tra mà còn phải am hiểu chuyên sâu kỹ thuật, nghiệp vụ liên quan đến chuyên ngành mà mình đang thực hiện hoạt động thanh tra.
Mặc dù thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành có những điểm khác nhau về chủ thể, đối tƣợng, nội dung và hình thức, nhƣng sự phân định giữa hai hoạt động thanh tra này vẫn mang tính chất tƣơng đối nếu xét theo các quy định của Luật Thanh tra năm 2010. Cả hai hoạt động thanh tra trên đều đƣợc tiến hành nhằm đảm bảo mọi hoạt động quản lý nhà nƣớc đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ và các cơ quan chức năng có thẩm quyền. Hoạt động thanh tra là hoạt động giám sát, phát hiện những hành vi vi phạm của đối tƣợng thanh tra, xác định mức độ vi phạm và đề ra biện pháp xử lý thích hợp. Mỗi kết luận, quyết định, kiến nghị đều có một mức độ ảnh hƣởng lớn mà nếu nhƣ sai lầm có thể gây ra hậu quả lớn.
Do vậy hoạt động thanh tra yêu cầu phải đảm bảo chính xác, phải đầy đủ căn cứ đƣợc quy định rõ ràng trong pháp luật và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phải hoàn toàn phù hợp với các quy định của Nhà nƣớc về hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, trong quá trình thực hiện chức năng thanh tra phải đảm bảo tính khách quan, không đƣợc suy diễn hời hợt, chủ quan hoặc mang tính áp đặt. Các cơ quan, tổ chức thanh tra ngay khi có đầy đủ cơ sở tiến hành thanh tra cần phải kịp thời tiến hành hoạt động thanh tratheo đúng thời hạn đƣợc pháp luật quy định để phát hiện, phòng ngừa và xử lý vi phạm kịp thời nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nƣớc cũng nhƣ xã hội. 11 Một điểm đặc biệt quan trọng đó là hoạt động thanh tra, hay các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khi tiến hành thanh tra phải đảm bảo thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật Nhà nƣớc về thanh tra (đúng kế hoạch, trình tự thủ tục, quyền hạn, thời gian và thời hiệu) để tăng cƣờng hiệu quả, hiệu lực hoạt động quản lý nhà nƣớc về hành chính.
Trên thực tế, đang diễn ra tình trạng một bộ phận cán bộ thanh tra lạm dụng quyền hạn của mình thực hiện những hành vi tiêu cực gây cản trở hoạt động bình thƣờng của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tƣợng thanh tra. Để ngăn ngừa, hạn chế những hành vi tiêu cực gây ảnh hƣởng đến hoạt động của đối tƣợng thanh tra, Luật Thanh tra 2010 đã quy định những hành vi bị nghiêm cấm trong khi đang tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, trong đó cấm “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn thanh tra để thực hiện hành vi trái pháp luật, sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà cho đối tƣợng thanh tra” (khoản 1 Điều 13). Bên cạnh nguyên tắc phải tuân theo pháp luật, đảm bảo chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; trong hoạt động tranh tra còn phải tuân thủ nguyên tắc không trùng lặp về phạm vi, đối tƣợng, nội dung, thời gian giữa các cơ quan thực hiện chức năng tranh tra; không làm cản trở hoạt động bình thƣờng của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tƣợng thanh tra, nhất là đối với doanh nghiệp. “Thanh tra”, hay “Thanh tra nhà nƣớc” ngoài việc có thể hiểu là hoạt động, thì có thể hiểu nhƣ là thuật ngữ nhằm chỉ hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc chuyên thực hiện chức năng thanh tra.
Nếu nhƣ ở Luật Thanh tra 2004 tổ chức cơ quan thanh tra nhà nƣớc đƣợc thành lập theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực, thì đến Luật Thanh tra 2010 đã kế thừa các quy định của Luật Thanh tra 2004, khắc phục hạn chế bất cập trong công tác thanh tra và đã quy định các cơ quan có chức năng thanh tra bao gồm: 12 - Cơ quan thanh tra nhà nƣớc: bao gồm Thanh tra Chính phủ; Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng; Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Cơ quan đƣợc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: gồm một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở, Chi cục thuộc Cục (do Chính phủ quy định). Việc sửa đổi về cơ cấu tổ chức trên là để nâng cao tính hệ thống của cơ quan thanh tra nhà nƣớc, khắc phục việc trùng lặp trong hoạt động thanh tra nhờ xác định rõ phạm vi thanh tra, đối tƣợng thanh tra giữa các cơ quan thanh tra nhà nƣớc cũng nhƣ giữa các cơ quan đƣợc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đặc điểm của thanh tra Thứ nhất, thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nƣớc, là một phạm trù lịch sử gắn liền với vai trò của Nhà nƣớc để kiểm soát nhà nƣớc, xã hội. Do đó, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nƣớc.
Trong mối quan hệ hai chiều này, quản lý nhà nƣớc giữ vai trò chính, điều phối hoạt động của thanh tra thông qua việc đƣa ra những quy định về chức năng, quyền hạn của cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, thực hiện hoạt động thanh tra, và việc sử dụng các kết luận, các thông tin của cơ quan đƣợc giao chức năng thanh tra. Thanh tra chỉ là công cụ, phƣơng tiện để quản lý nhà nƣớc. Thứ hai, Thanh tra là hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực của nhà nƣớc.