Chương 1 Những vấn đề lý luận, pháp lí của việc thực hiện pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo 1. Khái niệm tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo và quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo Tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo: là các tuyến được pháp luật quy định cụ thể về điểm đầu, điểm cuối của từng tuyến và các điều kiện cần thiết để tàu thuyền được phép hoạt động vận tải hành khách, hàng hóa từ đất liền ra các đảo thuộc vùng biển Việt Nam. Tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo được liệt kê tại Phụ lục 1 kèm theo Thông tư số 16/2023/TT-BGTVT ngày 30/6/2013 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải về Quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo trong vùng biển Việt Nam (gọi tắt là Thông tư số 16) [16], được sửa đổi bổ sung tại Thông tư số 24/2022/TT-BGTVT ngày 13/10/2022 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung các Thông tư về Quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo trong vùng biển Việt Nam (gọi tắt là Thông tư số 24) [20]. Quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo: là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước bao gồm các quyền như: chấp pháp, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan nhà nước chuyên ngành thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nhằm đảm bảo AT, ANHH, PCCC và PNONMT trên các tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo.
Khái niệm phân cấp, phân quyền Khái niệm phân cấp: Phân cấp trong QLNN hay còn gọi là phân cấp quản lý hành chính theo Từ điển luật học thì: “Phân cấp quản lý hành chính là việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… Thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính cho phù hợp với yêu cầu của tình hình mới.” [3, Tr 612] Về bản chất phân cấp quản lý là việc chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới và lãnh đạo chính quyền cấp dưới trên cơ sở bảo đảm sự phù 9 hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN. Như vậy có thể hiểu phân cấp trong QLNN là việc sắp xếp nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện quyền QLNN trong một lĩnh vực cụ thể. Trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN. Khái niệm phân quyền: Trong khoa học quản lý, phân quyền theo cách hiểu chung nhất là chế độ quản lí hành chính “phân cho một tập thể hay một đơn vị hành chính – lãnh thổ tự quản lí, có tư cách pháp nhân, có những quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước” [3, Tr 634 - 635].
Về lý luận, phân quyền được chia thành phân quyền ngang và phân quyền dọc. Trong đó: Phân quyền ngang là sự phân quyền giữa các cơ quan nhà nước theo chiều ngang, mô hình phổ biến là tam quyền phân lập bao gồm lập pháp, hành pháp, và tư pháp được chia cho nhóm 3 cơ quan độc lập nắm giữ. Ở Việt Nam, phân quyền ngang được thể hiện cụ thể trong quy định của Hiến pháp: "Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiên các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp" (khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013) [1] Phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ) là việc cấp trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất… cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Theo đó, chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, được tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở quy định của pháp luật; chính quyền trung ương thực hiện kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương thông qua hệ thống pháp luật.
Các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và luật quy định. Trong phân quyền không tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ như trong phân cấp. Các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến 10 pháp và luật quy định. Hay nói cách khác, phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng.
Về phân quyền dọc, được quy định trong Hiến pháp và Luật như sau: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.
(Điều 94, 99, 112 Hiến pháp năm 2013) Tóm lại, phân quyền chính là sự phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan, đơn vị hành chính để thực hiện chức năng QLNN, và được kiểm tra, giám sát việc triển khai thực hiện. Việc phân chia như vậy là để đảm bảo sự QLNN được thống nhất và hiệu quả. Khái niệm thực hiện pháp luật và thực hiện pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo Khái niệm thực hiện pháp luật: THPL là toàn bộ các hoạt động nhằm đưa các quy phạm pháp luật vào đời sống xã hội, hoạt động của công dân. Về bản chất, THPL là quá trình hiện thực hóa pháp luật, làm bộc lộ và phát huy những giá trị của pháp luật trong thực tế.
Trong THPL, những hoạt động có tính chủ động như sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật đòi hòi phải có một cơ chế tổ chức và nguồn lực lớn về con người lẫn vật chất mới có thể đảm bảo thực hiện tốt. 11 Hiện nay, có nhiều quan niệm về khái niệm THPL, tuy nhiên tác giả đồng nhất với quan điểm như sau: “Thực hiện pháp luật là hành vi thực tế, hợp pháp, có mục đích của các chủ thể được hình thành trong quá trình hiện thực hóa các quy định của pháp luật. Như vậy, THPL phải bao gồm các yếu tố sau: Thứ nhất, THPL phải là hành vi, vì pháp luật được quy định trong quy phạm pháp luật chỉ mô hình, quy tắc, nên THPL phải là hành vi để hiện thực những mô hình, quy tắc đó trong thực tế; Thứ hai, hành vi đó phải là hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật (đảm bảo tuân thủ yêu cầu của pháp luật), nghĩa là các chủ thể thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành vi phù hợp với các mô hình, quy tắc đã được quy định trong quy phạm pháp luật. Khái niệm thực hiện pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo Pháp luật về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo, muốn đi vào thực tiễn phải được các chủ thể triển khai thực hiện trong thực tế.
Từ các khái niệm về tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo, PCPQ, THPL, có thể đưa ra khái niệm THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo cụ thể như sau: THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo là việc hiện thực hóa hệ thống các quy định do nhà nước ban hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan QLNN cấp trung ương và địa phương, vào hoạt động thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan bao gồm các quyền như: chấp pháp, điều hành, quản lý hành chính trên các tuyến vận tải hàng hóa, hành khách từ đất liền ra các đảo thuộc vùng biển Việt Nam, nhằm mục đích đảm bảo tình hình an ninh trật tự, AT, ANHH, PCCN và PNONMT trên tuyến. Đặc trưng của Thực hiện pháp luật về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo cũng là một trong nội dung của hoạt động THPL, vì vậy, THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo vừa mang những đặc điểm chung của hoạt động THPL, đồng 12 thời cũng mang những đặc điểm riêng trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo. Cụ thể như sau: Thứ nhất, chủ thể THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo là cơ quan hành chính nhà nước. Như đã trình bày ở phần khái niệm, THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo là việc hiện thực hóa hệ thống các quy định do nhà nước ban hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan QLNN cấp trung ương và địa phương, vào hoạt động thực thi quyền lực nhà nước.
Do đó, chủ thể THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo không phải là mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội mà phải là cơ quan hành chính nhà nước. Thứ hai, THPL về PCPQ trong quản lý tuyến vận tải thuỷ từ bờ ra đảo là một trong những hình thức để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan QLNN có thẩm quyền để đảm bảo AT, ANHH, PCCN và PNONMT trên tuyến vận tải thủy từ bờ ra đảo.