CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC 1. Khái niệm, đặc điểm, chủ thể tổ chức thực hiện pháp luật về công chức 1. Khái niệm pháp luật về công chức và tổ chức thực hiện pháp luật về công chức 1. Công chức, pháp luật về công chức Công chức theo nghĩa chung là nhân viên trong cơ quan nhà nước, đó là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các chức danh trong các cơ quan nhà nước (trong đó tập trung vào các cơ quan hành chính) để thực thi hoạt động công vụ, được hưởng lương và các khoản phụ cấp từ nhà nước.
Công chức của một quốc gia thường là công dân, người có quốc tịch của nước sở tại và thường nằm trong biên chế, phạm vi làm việc của công chức là các cơ quan nhà nước. Đối với Chủ tịch Hồ Chí Minh, người đặc biệt quan tâm đến cán bộ, coi đây là vấn đề then chốt, Người chỉ ra rằng: “Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho đúng”. Xác định vai trò của người cán bộ Hồ Chí Minh đánh giá: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”; “Muốn việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém” [5].
Khái niệm công chức ở Việt Nam được hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII năm 2008 đã thông qua Luật Cán bộ công chức, đây là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước tới nay và được cắt nghĩa rõ ràng về khái niệm cán bộ, công chức. Điểm mới quan trọng nhất trong Luật cán bộ, công chức là đổi 8 mới chế độ công vụ mà trước hết là Luật này đã phân định rõ đối tượng cán bộ và công chức, tách biệt với đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ do bộ luật khác quy định (Luật Viên chức đã có hiệu lực năm 2010), trừ một số vị trí quản lý trong các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn là công chức. Chính điều này đã làm cho hoạt động công vụ tránh được những chồng chéo, vướng mắc trong cách giải quyết, giúp cho công chức định vị rõ phạm vi hoạt động, vị trí của mình trong công việc.
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 tại Khoản 2, Điều 4 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Tại Khoản 3, Điều 4 quy định “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [22]. Luật sửa đổi bổ, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức số 52/2019/QH14, Điều 1 khoản 1: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; 9 trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Từ ngày 01/7/2020, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập không còn là công chức mà chuyển thành viên chức hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Phạm Hồng Thái và PGS. Đinh Văn Mậu, hệ thống pháp luật là “Tổng thể các quy phạm pháp luật được quy định một cách khách quan bởi các điều kiện kinh tế - xã hội, được phân chia thành các bộ phận cấu thành khác nhau (các ngành luật, phân ngành luật, chế định pháp luật), phù hợp với đặc điểm, tính chất của các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh, nhưng các bộ phận khác nhau ấy có mối quan hệ tác động qua lại chặt chẽ và thống nhất với nhau” [11]. Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn tiếp cận quan niệm pháp luật là các quy phạm pháp luật. Như vậy, pháp luật chỉ gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về công chức.
Từ đó, có thể hiểu pháp luật về công chức là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành để điều chỉnh hoạt động công vụ của những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Với khái niệm như vậy, nội hàm của pháp luật về công chức bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định công chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Như vậy pháp luật về công chức sẽ được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc khác nhau do nhiều chủ thể ban hành. Bên cạnh việc quy định trong các văn bản như Hiến pháp, Luật Cán bộ, công chức 2008 và các nghị định, 10 thông tư, quyết định về công chức, pháp luật về công chức còn chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật khác như Luật Lao động điều chỉnh về tiền lương, thời gian làm việc, Luật Hình sự quy định về xử lý hình sự khi công chức vi phạm pháp luật hình sự, Luật Dân sự… Ngoài ra còn rất nhiều văn bản dưới luật khác có tính chất chuyên ngành điều chỉnh bởi lẽ đội ngũ công chức vừa chịu sự quản lý của Ủy ban nhân dânvề công tác tổ chức, biên chế vừa chịu sự hướng dẫn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên.
- Pháp luật về công chức là lĩnh vực pháp luật liên ngành, được qui định trong nhiều văn bản qui phạm pháp luật do nhiều chủ thể ban hành trong đó chủ yếu là các quy phạm thuộc ngành Luật hành chính. Pháp luật về công chức được quy định trong các văn bản như: Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và các Nghị định của Chính phủ, Thông tư, Quyết định, Thông tư liên tịch của các Bộ hướng dẫn thi hành và Quyết định của UBND tỉnh. Bên cạnh đó công chức còn chịu sự điều chỉnh của các ngành luật khác như Lao động, dân sự, hình sự… Ngoài ra theo lĩnh vực chuyên môn, công chức còn chịu sự điều chỉnh của những Luật chuyên ngành như công chức Địa chính - Xây dựng - Đô thị - Môi trường chịu sự điều chỉnh của Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật xây dựng…, công chức Tài chính - Kế toán chịu sự điều chỉnh của Luật Ngân sách, Luật Kế toán. đặc điểm này của pháp luật về công chức đòi hỏi khi xây dựng, hoàn thiện pháp luật về công chức cần phải phân định rành mạch thẩm quyền, phạm vi của từng chủ thể khi ban hành các văn bản qui phạm pháp luật, đồng thời phải tránh mâu thuẫn, đảm bảo tính thống nhất.
- Nội dung pháp luật về công chức rất đa dạng từ tuyển dụng, khen thưởng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, đánh giá… 11 1. Tổ chức thực hiện pháp luật về công chức Tổ chức thực hiện pháp luật về công chức là quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định pháp luật liên quan tới trách nhiệm công vụ của công chức đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của công chức và các cá nhân, tổ chức có liên quan. Việc tổ chức thực hiện pháp luật về công chức có vai trò quan trọng vì công chức làm việc ở Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính có vị trí đặc biệt trong các cấp chính quyền. Hiệu quả và sức mạnh của Nhà nước do chính quyền trung ương quyết định và cách thức tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở.
Trong đó, cấp cơ sở là cấp gần dân nhất, là cấp chủ yếu thực thi pháp luật. Các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước muốn đi vào cuộc sống phải thông qua hoạt động của chính quyền cấp xã, cụ thể là hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và công chức xã nói riêng. Công chức cấp xã là những người trực tiếp đem chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước giải thích cho Nhân dân hiểu rõ và thi hành; đồng thời nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước phản ánh cho Đảng và Nhà nước để có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Bên cạnh đó, thực hiện pháp luật công chức được biểu hiện trên hai phương diện chủ yếu: không thực hiện hành vi trái pháp luật công chức và thực hiện hành vi hợp pháp, tuân thủ pháp luật công chức, pháp luật công chức trở thành những hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể sử dụng pháp luật đòi hỏi trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật công chức phải có nội dung, hình thức, phương pháp phù hợp.