Tổng quan nghiên cứu

Việc cung cấp nước sạch đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh (HCMC) đang đối mặt với nhiều thách thức nghiêm trọng, trong đó có tỷ lệ nước thất thoát (Non-Revenue Water - NRW) duy trì ở mức khoảng 40% trong nhiều năm, cao hơn mức trung bình quốc gia là 30% và mức trung bình thế giới khoảng 31%. Saigon Water Corporation (Sawaco) là đơn vị chủ lực cung cấp nước cho hơn 7 triệu dân thành phố, với mạng lưới đường ống dài gần 3.800 km và công suất xử lý nước lên đến 1,55 triệu m³/ngày. Năm 2007, Sawaco thực hiện cổ phần hóa (equitization) sáu trong tám chi nhánh cấp nước nhằm thu hút vốn tư nhân và nâng cao hiệu quả hoạt động. Tuy nhiên, sau hai năm, chính quyền thành phố đã chỉ đạo Sawaco mua lại cổ phần để giữ tỷ lệ sở hữu trên 75%, đồng thời chuyển đổi hai chi nhánh còn lại thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Mục tiêu nghiên cứu là đánh giá tác động của việc tham gia khu vực tư nhân thông qua cổ phần hóa Sawaco đối với hiệu quả hoạt động, tài chính, công nghệ và chính sách quản lý, từ đó rút ra bài học cho các hoạt động hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực cấp nước đô thị tại Việt Nam. Nghiên cứu tập trung trong giai đoạn 2004-2010 tại HCMC, với ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh nhu cầu nước sạch ngày càng tăng và áp lực tài chính của các doanh nghiệp nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu dựa trên các lý thuyết về thất bại thị trường và thất bại chính phủ trong lĩnh vực cấp nước đô thị. Cấp nước được xem là hàng hóa đặc biệt với đặc tính độc quyền tự nhiên (natural monopoly), tạo ra các thất bại thị trường như chi phí đầu tư lớn, quy mô kinh tế và các ngoại ứng tích cực (positive externalities) như cải thiện sức khỏe cộng đồng và giảm nghèo. Chính phủ can thiệp thông qua điều tiết giá và chính sách nhằm đảm bảo công bằng và khả năng tiếp cận nước sạch cho mọi tầng lớp dân cư. Tuy nhiên, các thất bại chính phủ như thiếu thông tin, hạn chế kiểm soát, và áp lực chính trị dẫn đến hiệu quả vận hành thấp của các doanh nghiệp nhà nước. Lý thuyết về hợp tác công tư (PPP) và cổ phần hóa (privatization) được áp dụng để phân tích mô hình tham gia của khu vực tư nhân, với các mô hình từ hợp đồng dịch vụ đến chuyển giao toàn bộ tài sản. Các khái niệm chính bao gồm: Non-Revenue Water (NRW), tỷ lệ nhân viên trên 1.000 kết nối, tỷ lệ vận hành (operational ratio), và các chỉ số tài chính, kỹ thuật.

Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu là nghiên cứu trường hợp (case study) về quá trình cổ phần hóa Sawaco và các chi nhánh cấp nước tại HCMC. Dữ liệu được thu thập từ báo cáo chính thức của Sawaco, các tổ chức phát triển như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, các phỏng vấn chuyên gia trong ngành nước và tài liệu pháp luật liên quan. Cỡ mẫu bao gồm toàn bộ sáu chi nhánh cổ phần hóa và các đơn vị liên quan trong giai đoạn 2004-2010. Phân tích định lượng dựa trên các chỉ số hiệu quả vận hành như NRW, số lượng nhân viên trên 1.000 kết nối, tỷ lệ vận hành, doanh thu, lợi nhuận và tỷ lệ kết nối hộ gia đình. Phân tích định tính tập trung vào đánh giá chính sách, vai trò của chính quyền địa phương và sự phối hợp giữa các bên liên quan. Timeline nghiên cứu bao gồm giai đoạn trước, trong và sau cổ phần hóa (2004-2010), với trọng tâm phân tích biến động các chỉ số qua từng năm.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Tăng trưởng kết nối hộ gia đình: Tỷ lệ kết nối mạng nước của Sawaco tăng từ 66% năm 2004 lên 85% năm 2010, với số lượng kết nối tăng từ 447.000 lên gần 799.000, tương đương mức tăng trung bình 7-8% mỗi năm. Tuy nhiên, sự tăng trưởng này chủ yếu chịu áp lực chính trị và không phản ánh hiệu quả của cổ phần hóa.

  2. Tỷ lệ nước thất thoát (NRW) duy trì cao: Tỷ lệ NRW của Sawaco duy trì ở mức khoảng 42% trong giai đoạn 2004-2010, cao hơn mức trung bình quốc gia (30%) và thế giới (31%). Không có dấu hiệu cải thiện rõ rệt sau cổ phần hóa, cho thấy việc tham gia của khu vực tư nhân không giúp giảm thất thoát nước.

  3. Hiệu quả lao động chưa đạt chuẩn: Số lượng nhân viên trên 1.000 kết nối giảm từ 5,8 xuống mức thấp hơn nhưng vẫn cao hơn mức khuyến nghị 3 nhân viên/1.000 kết nối của Ngân hàng Thế giới, cho thấy năng suất lao động chưa tối ưu.

  4. Tỷ lệ vận hành tăng, hiệu quả tài chính giảm: Tỷ lệ vận hành (operational ratio) của Sawaco tăng từ 0,58 lên mức cao hơn mức trung bình quốc gia, phản ánh chi phí vận hành tăng nhanh hơn doanh thu. Mặc dù Sawaco vẫn có lợi nhuận, nhưng hiệu quả tài chính không được cải thiện sau cổ phần hóa.

  5. Hiệu quả kinh doanh của các công ty cổ phần (JSCs): Các JSCs sau cổ phần hóa có doanh thu và lợi nhuận tăng mạnh, với doanh thu của một số công ty tăng gấp 2-2,5 lần trong giai đoạn 2007-2011, và lợi nhuận sau thuế tăng 3-4 lần. Tỷ lệ kết nối hộ gia đình tại các JSCs đạt trên 90% ngoại trừ một số trường hợp. Tuy nhiên, các JSCs không đầu tư mở rộng mạng lưới do chi phí cao và thời gian thu hồi vốn dài, dẫn đến việc vay nợ từ Sawaco.

Thảo luận kết quả

Việc cổ phần hóa Sawaco không giải quyết được các vấn đề cốt lõi như giảm thất thoát nước và cải thiện hiệu quả tài chính của doanh nghiệp nhà nước. Mạng lưới cấp nước phức tạp, chưa được phân vùng rõ ràng theo ranh giới thủy lực, khiến việc xác định trách nhiệm và quản lý thất thoát nước giữa Sawaco và các JSCs gặp khó khăn. Mô hình sở hữu phân tán khiến chính quyền thành phố chỉ sở hữu khoảng 26% cổ phần tại các JSCs, làm giảm khả năng kiểm soát và điều phối chính sách chung. Mặc dù các JSCs hoạt động hiệu quả hơn về mặt kinh doanh, nhưng sự thiếu phối hợp và trách nhiệm chia sẻ giữa khu vực công và tư làm giảm hiệu quả tổng thể của hệ thống. So với các nghiên cứu quốc tế về PPP trong lĩnh vực cấp nước, kết quả của Sawaco tương tự các trường hợp thất bại do thiếu chuẩn bị kỹ lưỡng về mặt kỹ thuật, pháp lý và chính sách. Việc tăng giá nước trong giai đoạn nghiên cứu chủ yếu do chính sách điều chỉnh giá chung của thành phố, không phải là kết quả trực tiếp của cổ phần hóa. Ngoài ra, việc tiếp cận nước sạch cho nhóm dân cư thu nhập thấp không được chú trọng, do đặc tính thương mại hóa của các JSCs làm giảm động lực mở rộng mạng lưới đến các khu vực nghèo.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Giới hạn sự tham gia của khu vực tư nhân vào các hoạt động phi lõi: Sawaco nên tập trung giữ quyền sở hữu và quản lý mạng lưới truyền tải và phân phối chính, trong khi các hoạt động vận hành, bảo trì và dịch vụ có thể được giao cho các công ty tư nhân hoặc đơn vị bên ngoài nhằm nâng cao hiệu quả và chuyên môn.

  2. Tăng cường kiểm soát và sở hữu mạng lưới cấp nước: Sawaco cần nỗ lực thu hồi hoặc mua lại cổ phần để đạt tỷ lệ sở hữu trên 75% tại các JSCs, hoặc đàm phán mua lại mạng lưới cấp nước thứ cấp nhằm đảm bảo quyền kiểm soát toàn diện, từ đó thực hiện các chính sách xã hội và chiến lược giảm thất thoát nước hiệu quả.

  3. Chuẩn bị kỹ lưỡng về mặt kỹ thuật và pháp lý trước khi cổ phần hóa: Cần thực hiện đánh giá tài sản, phân vùng mạng lưới theo ranh giới thủy lực rõ ràng, xây dựng khung pháp lý và chính sách minh bạch, đồng thời thiết lập các chỉ số hiệu suất rõ ràng để giám sát và điều chỉnh hoạt động của các bên liên quan.

  4. Cân bằng giữa mục tiêu thương mại và xã hội: Thiết lập các chỉ tiêu về mở rộng mạng lưới phục vụ nhóm dân cư thu nhập thấp, áp dụng chính sách giá phù hợp và hỗ trợ tài chính để đảm bảo quyền tiếp cận nước sạch cho mọi người dân, đồng thời duy trì tính bền vững tài chính của doanh nghiệp.

  5. Tăng cường sự tham gia của các bên liên quan: Khuyến khích sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền địa phương, doanh nghiệp nhà nước, các công ty cổ phần, cộng đồng và các tổ chức xã hội nhằm nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả quản lý hệ thống cấp nước.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Các nhà quản lý và hoạch định chính sách ngành nước: Nghiên cứu cung cấp cái nhìn sâu sắc về tác động của cổ phần hóa và PPP trong lĩnh vực cấp nước, giúp xây dựng chính sách phù hợp, cân bằng giữa hiệu quả kinh tế và trách nhiệm xã hội.

  2. Doanh nghiệp cấp nước nhà nước và tư nhân: Các đơn vị này có thể học hỏi kinh nghiệm về mô hình quản lý, phân chia trách nhiệm, cũng như các thách thức và giải pháp trong quá trình chuyển đổi sở hữu và vận hành.

  3. Các nhà nghiên cứu và học giả trong lĩnh vực quản trị công và phát triển đô thị: Luận văn cung cấp dữ liệu thực tiễn và phân tích lý thuyết về thất bại thị trường, thất bại chính phủ và mô hình PPP, hỗ trợ nghiên cứu sâu hơn về quản lý dịch vụ công.

  4. Các tổ chức phát triển và nhà tài trợ quốc tế: Thông tin về hiệu quả và hạn chế của các mô hình PPP tại Việt Nam giúp thiết kế các chương trình hỗ trợ kỹ thuật, tài chính phù hợp với bối cảnh địa phương.

Câu hỏi thường gặp

  1. Cổ phần hóa Sawaco có giúp giảm thất thoát nước không?
    Không, tỷ lệ nước thất thoát (NRW) duy trì ở mức khoảng 42% trong giai đoạn 2004-2010, không có cải thiện đáng kể sau cổ phần hóa, do mạng lưới chưa được phân vùng rõ ràng và thiếu trách nhiệm chia sẻ giữa các bên.

  2. Tại sao các công ty cổ phần (JSCs) không đầu tư mở rộng mạng lưới?
    Chi phí đầu tư lớn và thời gian thu hồi vốn dài khiến các cổ đông ưu tiên lợi nhuận ngắn hạn, dẫn đến việc vay nợ từ Sawaco và hạn chế mở rộng mạng lưới, đặc biệt ở các khu vực dân cư thu nhập thấp.

  3. Chính quyền thành phố có còn kiểm soát Sawaco sau cổ phần hóa không?
    Tỷ lệ sở hữu của chính quyền thành phố giảm xuống còn khoảng 26% tại các JSCs, làm giảm khả năng kiểm soát và điều phối chính sách chung, gây khó khăn trong việc thực hiện các mục tiêu xã hội.

  4. Việc tăng giá nước có phải do cổ phần hóa gây ra?
    Không, việc tăng giá nước trong giai đoạn nghiên cứu chủ yếu do chính sách điều chỉnh giá chung của thành phố nhằm hướng tới chi phí thực, không phải là kết quả trực tiếp của cổ phần hóa.

  5. Làm thế nào để cân bằng giữa lợi ích thương mại và trách nhiệm xã hội trong cấp nước?
    Cần thiết lập các chỉ tiêu hiệu suất rõ ràng, chính sách giá phù hợp, hỗ trợ tài chính cho nhóm thu nhập thấp và tăng cường sự phối hợp giữa các bên liên quan để đảm bảo quyền tiếp cận nước sạch đồng thời duy trì tính bền vững tài chính.

Kết luận

  • Cổ phần hóa Sawaco không cải thiện được các vấn đề cốt lõi như giảm thất thoát nước và nâng cao hiệu quả tài chính.
  • Các công ty cổ phần hoạt động hiệu quả hơn về mặt kinh doanh nhưng thiếu trách nhiệm xã hội và sự phối hợp với Sawaco.
  • Chính quyền thành phố mất dần quyền kiểm soát, ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu xã hội và quản lý hệ thống.
  • Cần chuẩn bị kỹ lưỡng về mặt kỹ thuật, pháp lý và chính sách trước khi thực hiện cổ phần hóa hoặc PPP trong lĩnh vực cấp nước.
  • Khuyến nghị tập trung vào giữ quyền sở hữu mạng lưới chính, giới hạn sự tham gia tư nhân vào các hoạt động phi lõi, và cân bằng giữa lợi ích thương mại với trách nhiệm xã hội.

Các bước tiếp theo: Thực hiện đánh giá chi tiết về mạng lưới và tài sản, xây dựng khung pháp lý minh bạch, tăng cường sự tham gia của các bên liên quan và thiết lập các chỉ số hiệu suất rõ ràng.

Kêu gọi hành động: Các nhà quản lý, doanh nghiệp và nhà nghiên cứu cần phối hợp chặt chẽ để phát triển mô hình quản lý cấp nước bền vững, hiệu quả và công bằng tại Việt Nam.