Tổng quan nghiên cứu

Công tác quản trị tài liệu lưu trữ chuyên ngành giữ vai trò huyết mạch trong việc bảo tồn tri thức kỹ thuật và bảo đảm cơ sở pháp lý cho mọi hoạt động quản lý nhà nước. Trải qua hơn 55 năm kể từ khi Nghị định 142-CP ngày 28 tháng 9 năm 1963 của Hội đồng Chính phủ được ban hành, hệ thống tài liệu chuyên ngành tại Việt Nam đã phát triển nhanh chóng về cả quy mô lẫn tính chất phức tạp. Mặc dù Luật Lưu trữ số 01/2011/QH13 đã có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 và Nghị định số 01/2013/NĐ-CP đã ban hành quy định nộp lưu tài liệu có thời hạn 30 năm, thực tiễn quản lý vẫn bộc lộ nhiều khoảng trống pháp lý nghiêm trọng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự thiếu đồng bộ và chồng chéo trong việc phân định thẩm quyền quản lý giữa cơ quan quản lý lưu trữ nhà nước và các bộ, ngành chuyên môn. Mục tiêu cụ thể của luận văn nhằm giải quyết 3 nhóm nhiệm vụ: hệ thống hóa cơ sở lý luận về thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành; phản ánh toàn diện thực trạng quy định và thực thi thẩm quyền tại các bộ, ngành, đơn vị sự nghiệp công lập; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý. Phạm vi không gian của nghiên cứu tập trung vào Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước cùng hơn 10 bộ, cơ quan ngang bộ và đơn vị sự nghiệp cấp trung ương, trong phạm vi thời gian từ năm 1963 đến năm 2018. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện rõ nét qua việc phân định 4 nhóm tài liệu chuyên môn và tối ưu hóa quy trình thu thập cho hàng triệu mét giá tài liệu quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Khung lý thuyết của đề tài được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết quản lý hành chính nhà nước và các nguyên lý chuyên sâu của lưu trữ học hiện đại. Luận văn tiếp cận các học thuyết về phân cấp, phân quyền trong quản lý công nhằm làm rõ cơ chế ủy quyền và trách nhiệm giải trình giữa cơ quan quản lý vĩ mô với các cơ quan trực tiếp bảo quản tài liệu.

Bên cạnh đó, nghiên cứu kế thừa và chuẩn hóa 3 khái niệm cốt lõi:

  • Khái niệm tài liệu lưu trữ chuyên ngành: Kế thừa định nghĩa từ Từ điển Lưu trữ Việt Nam năm 1992, Nghị định số 01/2013/NĐ-CP và công trình năm 2015 của Giáo sư Dương Văn Khảm để xác lập khái niệm chuẩn xác về khối tài liệu nghiệp vụ kỹ thuật đặc thù.
  • Khái niệm thẩm quyền: Vận dụng cách tiếp cận chuẩn mực từ Từ điển Luật học năm 2006 do Viện Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp biên soạn, xác định thẩm quyền là tổng hợp quyền và nghĩa vụ pháp lý do nhà nước trao quyền.
  • Phân định thẩm quyền quản lý: Tách biệt rõ ràng 2 nhánh quyền lực gồm thẩm quyền quản lý nhà nước về lưu trữ chuyên ngành (ban hành thể chế, thanh tra, kiểm tra) và thẩm quyền trực tiếp quản lý bảo quản tài liệu (thu thập, chỉnh lý, khai thác). Khung phân tích cũng đặt trong tương quan so sánh với quy chuẩn 32 loại văn bản hành chính theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV để làm nổi bật tính đa dạng của vật mang tin chuyên ngành.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ 2 kênh thông tin chính: nguồn dữ liệu thứ cấp gồm hơn 40 văn bản quy phạm pháp luật ban hành từ năm 1963 đến năm 2018 cùng các giáo trình chuyên khảo; nguồn dữ liệu sơ cấp thu được qua khảo sát thực địa và phỏng vấn nghiệp vụ.

Cỡ mẫu nghiên cứu được xác lập tại 10 cơ quan, đơn vị sự nghiệp và tập đoàn kinh tế lớn đại diện cho các lĩnh vực then chốt, bao gồm: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Y tế, Bộ Khoa học và Công nghệ, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Tổng cục Thuế, Trung tâm Lưu trữ Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Trung tâm Thông tin Lưu trữ Địa chất, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam và Bệnh viện Nhi Trung ương. Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích nhằm tập trung tối đa vào các cơ quan sản sinh khối lượng tài liệu kỹ thuật, chuyên môn nghiệp vụ lớn nhất cả nước.

Phương pháp phân tích luật học so sánh kết hợp tổng hợp thống kê được lựa chọn vì tính chất đa ngành của đối tượng nghiên cứu, giúp đối chiếu trực diện các xung đột pháp lý giữa luật lưu trữ với các luật chuyên ngành. Timeline nghiên cứu được triển khai liên tục qua các đợt khảo sát thực tế từ năm 2013 đến năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình điều tra thực tế tại các bộ, ngành và đơn vị sự nghiệp cấp trung ương đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tồn tại sự ách tắc nghiêm trọng trong công tác nộp lưu tài liệu lịch sử. Mặc dù Điều 15 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP quy định thời hạn giao nộp vào Trung tâm Lưu trữ quốc gia là 30 năm kể từ khi kết thúc công việc, trong thực tế có hơn 80% tài liệu chuyên ngành có giá trị vĩnh viễn vẫn bị giữ lại tại các kho lưu trữ hiện hành của các bộ và đơn vị cơ sở.

Thứ hai, mức độ chồng chéo thẩm quyền giữa cơ quan quản lý lưu trữ và các cơ quan ngành dọc lên tới khoảng 60%. Điển hình như tại Khoản 2 Điều 30 Luật Khí tượng thủy văn năm 2015, lĩnh vực tài nguyên nước và khí hậu được trao quyền lưu trữ chuyên ngành độc lập, tạo nên xung đột thẩm quyền trực tiếp với Bộ Nội vụ và Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước.

Thứ ba, khoảng trống pháp lý tại các đơn vị sự nghiệp công lập là rất lớn khi nhóm này chiếm hơn 70% tổng khối lượng hồ sơ nghiệp vụ toàn xã hội (y tế, giáo dục, tài chính, địa chính), nhưng quy chế tổ chức kho tàng và phân định thẩm quyền lưu trữ lại hoàn toàn bị bỏ ngỏ.

Thứ tư, giá trị kinh tế và pháp lý của tài liệu chuyên ngành là vô cùng to lớn nhưng chưa được bảo vệ tương xứng. Điển hình như trong công tác xét xử và giải quyết tranh chấp đất đai, hồ sơ lưu trữ địa chính và tư pháp chính là chứng cứ sống. Điển hình là vụ án oan sai tại Bắc Giang, nhờ hồ sơ lưu trữ chính xác mà đương sự được minh oan sau 10 năm và nhận bồi thường 7,2 tỷ đồng, khẳng định giá trị thực tiễn không thể thay thế của tài liệu nghiệp vụ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ việc thiếu vắng một nghị định chuyên biệt phân định ranh giới quản lý. Sự giao thoa giữa luật chuyên ngành và luật quản trị công làm suy giảm hiệu lực quản lý của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước.

Dữ liệu nghiên cứu thực trạng phân tán hồ sơ có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ cơ cấu tỷ lệ tài liệu chuyên ngành tồn đọng tại 4 nhóm ngành chính: khối quốc phòng - an ninh - ngoại giao; khối hoạt động xây dựng - kế toán; khối sự nghiệp y tế - giáo dục - tư pháp; khối tài nguyên - môi trường và khoa học công nghệ. Đồng thời, một bảng ma trận phân công trách nhiệm giữa Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước với các Vụ, Cục chuyên ngành sẽ minh họa rõ ràng các mắt xích quản lý đang bị trùng lặp hoặc đứt gãy.

So sánh với công trình nghiên cứu giai đoạn 2013-2015 của nhóm tác giả ngành khí tượng thủy văn hay các luận văn về tài liệu chứng khoán năm 2013 và lưu trữ địa chất năm 2014, nghiên cứu này đã bước một bước xa hơn khi chuyển từ góc nhìn kỹ thuật đơn ngành sang tư duy quản trị thể chế đa ngành. Ý nghĩa lý luận của nghiên cứu nằm ở việc hoàn thiện hệ thống khái niệm, trong khi ý nghĩa thực tiễn cung cấp giải pháp căn cơ để chấm dứt tình trạng cát cứ thông tin, bảo đảm tính toàn vẹn của Phông Lưu trữ quốc gia Việt Nam theo Quyết định số 168-HĐBT.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả khảo sát và phân tích pháp lý, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm hoàn thiện thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành:

Thứ nhất, xây dựng và trình ban hành Nghị định của Chính phủ quy định chuyên biệt về quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành. Cơ quan chủ trì là Bộ Nội vụ phối hợp với Bộ Tư pháp, đặt mục tiêu chuẩn hóa 100% thẩm quyền, trách nhiệm giao nộp và danh mục tài liệu đặc thù của từng ngành trong lộ trình 24 tháng.

Thứ hai, ban hành hệ thống văn bản hướng dẫn nghiệp vụ chuẩn hóa cho từng nhóm tài liệu. Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước cần chủ trì xây dựng các thông tư liên tịch với Bộ Xây dựng, Bộ Y tế, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Mục tiêu là ban hành đầy đủ quy chuẩn bảo quản cho 4 nhóm tài liệu chuyên ngành trong thời gian từ 12 đến 18 tháng, giảm thiểu 50% thời gian xử lý thủ tục thẩm định hồ sơ.

Thứ ba, kiện toàn mô hình tổ chức lưu trữ và đầu tư cơ sở hạ tầng tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Các bộ, ngành chủ quản cần chỉ đạo thành lập phòng hoặc trung tâm lưu trữ chuyên trách tại các bệnh viện trung ương, viện nghiên cứu và trường đại học lớn. Lộ trình thực hiện trong 3 năm nhằm nâng tỷ lệ nộp lưu tài liệu đúng hạn đạt tối thiểu 75%, giảm tỷ lệ hư hỏng, mất mát hồ sơ kỹ thuật xuống dưới 2%.

Thứ tư, triển khai chương trình chuẩn hóa nhân lực và số hóa khối tài liệu chuyên môn. Bộ Nội vụ kết hợp với các cơ sở đào tạo đại học tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý hồ sơ chuyên ngành cho 100% cán bộ lưu trữ tại các bộ ngành, đồng thời phân bổ ngân sách để số hóa ít nhất 60% tài liệu kỹ thuật có giá trị bảo quản vĩnh viễn trước năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu này là nguồn tài liệu hữu ích cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước cùng Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học sắc bén và số liệu thực tiễn để phục vụ trực tiếp cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Lưu trữ và xây dựng các văn bản dưới luật.

Thứ hai, đội ngũ lãnh đạo và cán bộ phụ trách công tác văn thư, lưu trữ tại các bộ, cơ quan ngang bộ, tập đoàn kinh tế và các tổng cục chuyên ngành. Tài liệu giúp xác định chuẩn xác quyền hạn, trách nhiệm quản lý, thiết lập quy chế thu thập hồ sơ chuyên ngành đúng luật, tránh rủi ro vi phạm thời hạn nộp lưu 30 năm.

Thứ ba, lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công lập trong các ngành y tế, giáo dục, tòa án, viện kiểm sát và bảo hiểm xã hội. Đây là cẩm nang giúp các nhà quản lý xây dựng mô hình kho lưu trữ chuyên môn tối ưu, tiết kiệm từ 30% đến 40% chi phí bảo quản và khai thác thông tin nhanh chóng.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học thuộc chuyên ngành Lưu trữ học, Quản trị văn phòng và Luật hành chính. Công trình là nguồn tư liệu học thuật phong phú, cung cấp hơn 10 case study thực tế và hệ thống tài liệu tham khảo giá trị cho hoạt động giảng dạy và nghiên cứu mở rộng.

Câu hỏi thường gặp

Tài liệu lưu trữ chuyên ngành khác với tài liệu hành chính thông thường ở những điểm cốt lõi nào? Khác với tài liệu hành chính vốn đóng khung trong 32 thể thức văn bản chuẩn mực theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV và chủ yếu mang tính điều hành, tài liệu chuyên ngành phản ánh quy trình nghiệp vụ chuyên sâu với hình thức vô cùng phong phú như bản vẽ thiết kế, phim ảnh, mẫu vật địa chất, bệnh án y khoa và dữ liệu quan trắc khí hậu.

Thời hạn bắt buộc phải nộp tài liệu lưu trữ chuyên ngành vào Lưu trữ lịch sử được pháp luật quy định ra sao? Căn cứ theo Điều 15 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP của Chính phủ, tài liệu chuyên môn nghiệp vụ có giá trị bảo quản vĩnh viễn của các ngành, lĩnh vực phải nộp lưu vào Lưu trữ lịch sử trong thời hạn 30 năm tính từ năm công việc kết thúc, trừ các tài liệu cần thiết phục vụ cho hoạt động nghiệp vụ hằng ngày của cơ quan.

Thẩm quyền quản lý nhà nước về lưu trữ chuyên ngành hiện nay được phân định như thế nào giữa các cơ quan? Thẩm quyền được cấu trúc thành 2 tầng: Bộ Nội vụ mà trực tiếp là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên phạm vi cả nước (ban hành quy chuẩn, thanh tra, kiểm tra); trong khi các bộ, ngành chuyên môn cùng các đơn vị sự nghiệp chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý kho lưu trữ hiện hành và tổ chức nghiệp vụ chuyên môn.

Nguyên nhân chính khiến hơn 80% tài liệu chuyên ngành chưa được giao nộp vào Trung tâm Lưu trữ quốc gia là gì? Nguyên nhân chủ yếu do tính chất tài liệu gắn liền mật thiết với việc tra cứu nghiệp vụ thường xuyên của đơn vị sản sinh, kết hợp với tình trạng thiếu hướng dẫn phân loại cụ thể từ cơ quan quản lý nhà nước và tâm lý giữ lại tài liệu để phục vụ nội bộ tại các bộ ngành.

Hồ sơ lưu trữ chuyên ngành đóng vai trò như thế nào trong giải quyết khiếu nại và các vụ án pháp lý? Tài liệu chuyên môn là bằng chứng pháp lý có giá trị cao nhất để xác định sự thật khách quan. Điển hình như các bản đồ địa chính giúp phân định ranh giới đất đai, hay hồ sơ tố tụng giúp minh oan cho các cá nhân bị kết án sai với mức bồi thường hàng tỷ đồng sau nhiều năm ngồi tù.

Kết luận

  • Luận văn đã chuẩn hóa toàn diện khung lý luận về thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành tại Việt Nam sau hơn 55 năm phát triển.
  • Công trình phân loại rõ ràng 4 nhóm tài liệu chuyên ngành lớn trong Phông Lưu trữ quốc gia và chỉ ra sự khác biệt bản chất so với tài liệu hành chính.
  • Khảo sát thực tế tại 10 cơ quan đầu ngành đã làm sáng tỏ các nút thắt lớn, nổi bật là tình trạng giữ lại hơn 80% tài liệu tại kho cơ quan và sự chồng chéo thẩm quyền giữa các bộ.
  • Nghiên cứu đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, trọng tâm là ban hành Nghị định chuyên biệt và chuẩn hóa quy trình lưu trữ tại các đơn vị sự nghiệp công lập.
  • Kết quả nghiên cứu bổ sung nguồn học liệu quan trọng cho ngành Lưu trữ học và cung cấp luận cứ giá trị phục vụ hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan chức năng cần nhanh chóng rà soát, đồng bộ hóa các văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian từ 12 đến 24 tháng tới nhằm bảo đảm tính thống nhất cho Luật Lưu trữ sửa đổi. Các nhà quản lý, cán bộ lưu trữ và chuyên gia học thuật hãy tham khảo toàn văn luận văn thạc sĩ này để áp dụng hiệu quả vào công tác quản trị tài liệu nghiệp vụ tại cơ quan, đơn vị mình.